Instrumentos de políticas públicas do turismo: uma análise empírica dos municípios portugueses

Abstract

A evolução da Administração Púbica, em geral, e das Políticas Públicas, em particular, tem demonstrado profundas alterações na forma como os diferentes níveis de governo atuam na resolução dos problemas públicos. Hoje em dia, a comunidade científica reconhece que os governos têm à sua disposição um vasto conjunto de instrumentos de atuação política e que a atividade governamental inclui muito mais do que a tradicional provisão direta de bens e serviços públicos. Neste contexto, o desenvolvimento da abordagem instrumental tem permitido a conceção de várias tipologias de instrumentos de políticas públicas, de entre as quais, a tipologia definida por Weimer e Vining (2005) é considerada uma das mais importantes para a resolução dos problemas públicos, em especial os problemas que decorrem das falhas de mercado. Mediante a crescente importância desta abordagem, não é de estranhar que o seu estudo tenha sido generalizado a várias áreas de interesse público, incluindo a área do turismo. É possível encontrar na literatura argumentos teóricos que consideram a atividade turística como uma atividade particularmente sujeita às falhas de mercado e que salientam, ao mesmo tempo, a relevância da intervenção governamental, de modo a proporcionar uma alocação mais eficiente dos bens e serviços públicos turísticos, contribuindo assim para o desenvolvimento dos destinos turísticos. Este trabalho de investigação pretende contribuir para o desenvolvimento desta literatura, ao propor, por um lado, e em função da análise dos instrumentos que os municípios portugueses utilizam na mitigação das falhas de mercado na atividade turística, uma tipologia de instrumentos de políticas públicas específica da área do turismo. E, por outro lado, avaliar o impacto destes instrumentos no desenvolvimento turístico daqueles municípios, identificando os instrumentos que melhor promovem o desenvolvimento turístico local. Face a estes objetivos, definimos um plano de investigação multimétodos, recorrendo ao inquérito por questionário e ao inquérito por entrevista como técnicas de recolha de dados, e à análise estatística descritiva e inferencial, bem como à análise fatorial e a modelos de regressão linear múltipla como técnicas de análise de dados. Complementado com as informações recolhidas da realização das entrevistas, construímos e aplicamos um questionário aos 308 municípios portugueses, assumindo estes como a nossa unidade de análise. Os resultados desta investigação sugerem que a intervenção dos municípios portugueses na área do turismo assenta principalmente no uso da provisão direta. Para a maioria dos municípios, a provisão direta representa o principal, e por vezes o único, conjunto de instrumentos de políticas públicas que é utilizado na resolução das falhas de mercado na atividade turística. No entanto, estes resultados também indicam que, para além da provisão direta e em circunstâncias específicas, existem outros instrumentos alternativos que permitem resolver os problemas do mercado e promover o desenvolvimento turístico local. No caso dos problemas de coordenação/planeamento, argumentamos que os municípios portugueses têm potencial para agir como intermediários e estimular os agentes turísticos locais a criar e/ou participar em estruturas do turismo ou networks que reúnem os diversos agentes turísticos locais presentes no mercado. De igual modo, o uso de formas híbridas no contexto da divulgação da informação turística também se afirma como relevante para a promoção do desenvolvimento turístico local e como instrumento complementar na difusão da informação turística. Adicionalmente, e ainda que a intervenção dos municípios se caracterize pela não adesão às taxas turísticas, é importante enfatizar a posição da comunidade científica quanto à relevância destes instrumentos na mitigação das externalidades, principalmente nas áreas cuja intensidade da atividade turística é mais evidente. Assim sendo, e apesar da contestação que este tipo de tributação tem gerado no nosso país, os representantes locais devem estar conscientes de que uma adequada concepção e implementação das taxas turísticas pode constituir um instrumento eficaz na minimização das externalidades e contribuir para a melhoria do bem-estar social. Em suma, estes resultados sugerem que a intervenção municipal na política pública do turismo não se deve restringir à provisão direta. Os municípios devem, mediante uma adequada adaptação às especificidades das situações, promover outros instrumentos de políticas públicas como alternativas igualmente válidas.

The evolution of Public Administration, in general, and Public Policy, in particular, has demonstrated significant changes in the way the various levels of government work to solve public problems. The scientific community recognizes that governments have at their disposal a wide range of policy tools, and government activities include much more than the direct provision of public goods and services. In this context, the development of an instrumental approach has enabled the design of various public policy typologies, including the typology presented by Weimer and Vining (2005). This typology is one of the most important in addressing public problems, in particular the problems arising from market failures. Each public policy tool can be regarded as a way to correct market failures. Given the growing importance of this approach, its not surprising that their study has been generalized to several areas of public interest, including tourism. Literature supports theoretical arguments that consider tourism as an activity intensely subjected to market failures and, naturally, that requires government intervention in order to provide a more efficient allocation of public goods and services, thus contributing to tourism development. This research aims to contribute to the development of this literature, by proposing a typology of public policy tools specific aimed at tourism. In this sense, we analyze the public policy tools that Portuguese municipalities use to solve market failure problems. This dissertation assesses the impact of these tools in tourism development of Portuguese municipalities and identifies the tools that best promote local tourism development. Given these goals, we define a multi-methods research plan, using questionnaires and interviews as data collection techniques, and descriptive and inferential statistical analysis, factor analysis and multiple linear regression models, as data analysis techniques. Specifically, based on information gathered from interviews, we create and applied a questionnaire to 308 Portuguese municipalities, assuming these as our unit of analysis. The results of the present study suggest that the intervention by Portuguese municipalities in tourism relies primarily in the use of direct provision. For most municipalities, direct provision is still the main, sometimes the only, set of policy tools employed when addressing tourism market failures. Nevertheless, these results also indicate that, in addition to direct provision, there are other policies implemented to solve market failures and promote local tourism development in specific circumstances. In the case of coordination/planning problems, we argue that Portuguese municipalities have the potential to act as brokers to stimulate local agents to create and/or participate in tourism structures or networks that bring together all agents present in the market. Similarly, the use of hybrid forms in the context of the dissemination of tourist information is also relevant to the promotion of local tourism development and a supplementary policy tool in the dissemination of tourism information. Moreover, and while the intervention by municipalities is characterized by the conspicuous absence of tourist taxes, it is important to emphasize the position of the scientific community about the relevance of these tools in mitigating externalities, especially in areas where the intensity of tourist activity is more evident. Thus, despite the controversial debate that this type of taxation has generated in our country, local officials should be aware that proper design and implementation of tourist taxes can be an effective tool to minimize externalities and can contribute to improve social welfare. In short, these results suggest that municipal intervention in tourism policy should not be restricted to direct provision and, with proper adaptation to specific situations, should promote other policy tools as equally valid alternatives.