지역발전전략으로서 '사회적 경제' 프로젝트: 전북 진안군과 완주군 사례 연구

Abstract

2000년대 이후 전국적으로 여러 지역사회에서 추진해온 지역발전의 제도적 노력들이 점진적으로 정착되었다. 자율적 지역발전에서 지역 구성원 간 협력으로 지역문제를 공동으로 해결하려는 시도와 경험은 지역발전의 경로와 성패를 결정하는 중요한 요인이 되고 있다. 이중에서도 전북의 진안군과 완주군은 지역정치가와 행정, 시민사회 등 행위자들이 협력하여 지역의 사회공간적 위기와 한계를 극복하고 사회적 경제에 입각한 지역발전을 추진해왔던 대표적 지역으로 부상했다. 진안군과 완주군에서 추진된 자율적 지역발전은 지역사회로 하여금 대안적인 정치적 비전으로 인식되는 성과를 올렸지만, 다른 한편으로 다양한 행위자들이 지역발전에 관여하고 상호작용하게 되면서 지역에 한정된 자원을 배분하고 특정한 지역발전 담론을 정치적으로 선점하기 위해 갈등과 경쟁이 벌어지기도 했다. 이로서 지역사회가 협력적인 지역발전을 모색하는데 행위자 간 상이한 이해관계와 실천을 협상하고 조정하는 지역정치의 제도화가 중요한 문제로 부각되었다. 이 논문의 목적은 첫째, 진안군과 완주군의 지역발전 프로젝트가 지역발전을 추진하는 동맹의 형성과 이들이 실행하는 프로젝트 사이의 긴밀하고 복합적인 상호작용을 통해 사회적 경제 프로젝트로 진화하고 있음을 밝히는 것이다. 둘째, 진안군과 완주군의 지역발전 프로젝트가 몇 가지 조건에서 유사성을 공유함에도 불구하고, 지역발전 레짐의 구조적 차이가 발생하게 된 요인을 제시하고 그 원인을 검토하는 것이다. 셋째, 사회적 경제를 실현하기 위한 지역발전전략의 정책적이고 이론적인 함의를 제시하는 것이다. 이 연구에서 논하는 사회적 경제 개념은 칼 폴라니가 제시한 이중운동의 관점을 취하는데, 시장경제의 자기조정적 시도가 불러올 파국적 상황에 맞서, 사회가 스스로를 보호하고 적극적으로 재구성하는 통합적인 사회-경제 체제를 일컫는다. 진안의 경우, 2001년 용담댐 건설로 지역의 소중심지가 수몰되고 수많은 인구가 유출되면서 지역의 사회와 경제 전반이 한계상황으로 내몰리게 되었다. 이러한 상황에서 단체장과 공공계획가는 행정 주도의 동맹을 결성하여 지역발전을 모색했다. 진안의 지역발전 동맹은 중앙정부의 지역개발사업 유치를 통한 지역특화산업화 전략에만 의존하지 않고, 주민을 비롯한 지역 행위자들의 역량강화와 마을만들기를 통한 마을공동체 활성화를 핵심과제로 제시하면서, 내생적 지역발전 전략에 입각한 지역발전 프로젝트를 시도했다. 진안군의 지역발전 프로젝트를 주도적으로 운영해 왔던 다중심 동맹은 다중 행위자 간에 관계적이고 지속적인 교섭과 조정 과정을 제도화했는데, 마을만들기의 성장단계별 지원제도와 중간지원조직, 협력거버넌스 등이 그것이었다. 한편, 진안군에서는 사회적 경제 프로젝트와 더불어, 단체장과 행정부문, 일부 농산업부문 행위자들이 주도하여 홍삼·한방의 특화산업화 프로젝트가 병행 추진되었는데, 상이한 비전을 지닌 세력 간 정치적 경합과 조정이 지역정치의 중요한 이슈로 부각되었다. 이에 반해, 완주군은 지역 내부에 전주시에 인접하여 확장되는 도시주변부와 기존 농촌지역 간 공간격차가 심화되는 상황에서, 지역의 저발전된 농업·농촌·농민 부문의 활성화 문제가 정치적 이슈로 대두되었다. 이에 완주군은 2008년부터 개혁적 단체장과 공공계획그룹이 엘리트 동맹을 결성하여 공공계획을 수립한 이후, 로컬푸드 유통체계 구축과 커뮤니티비즈니스 지원정책 등 지역발전 프로젝트를 시도했다. 완주군의 프로젝트는 진안군과는 달리, 지역경제순환 건설을 핵심으로 하는 목적지향적 공공계획을 제시하고 단체장과 공공계획가가 주도하여 엘리트 동맹을 형성하는 방식으로, 위로부터의 개혁이라는 틀을 꾸준히 유지했다. 한편, 사회적 경제 프로젝트의 핵심과제로 부각된 로컬푸드사업은 2012년부터 단체장과 행정 주도로 추진된 전주-완주 행정통합의 국면과 맞물리면서, 당시 통합 반대의 여론이 강했던 농민들을 정치적으로 설득하고, 두 지역 간 공간통합의 비전을 제기하기 위해서 목적중심적 프로젝트의 성격이 강화되어 나갔다. 진안과 완주 지역의 사회적 경제 프로젝트는 다음과 같은 공통점이 있다. 첫째, 전북지역에서 활발히 전개되었던 지역사회운동과 농민운동은 지역정치와 밀접하게 상호작용하면서 영향력을 발휘하고 있었다. 둘째, 프로젝트 초기에 지역발전을 추진하는 동맹이 행정부문을 거점으로 결집하면서 행정 주도의 위로부터의 개혁으로 시작했다는 공통점이 있다. 셋째, 진안과 완주 모두 프로젝트 초기에 공공계획기구를 건설하였다. 넷째, 두 지역에서 공공계획가의 역할은 공히 전략의 제안자이면서 동시에 프로젝트의 수립과 실행을 주도하는 행위자였다. 반면 두 사례의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 진안군과 완주군에서는 서로 다른 경제·사회·환경적 조건을 반영하여 상이한 지역발전전략이 제시되었다. 진안군에서는 용담댐 수몰로 인한 지역위기를 극복하기 위한 방안으로 내생적 지역발전 전략이 제시되었으며, 완주군에서는 지역내부의 불균등발전 개선을 위해 지역경제순환 전략이 제시되었다. 둘째, 두 지역발전 동맹의 구조와 동태는 다르게 진화해왔다. 진안군은 초기 행정 주도의 엘리트 동맹에서 사회·경제·국가 부문의 행위자 간 다중심 동맹으로 전환되고 동맹의 제도화 또한 상당히 진전되었으나, 완주군은 단체장의 임기 내내 행정·공공부문 주도의 엘리트 동맹이라는 구조적 특성이 꾸준히 유지되었지만, 단체장의 임기 종료 시점에서 행정 주도의 과업수행형 조직을 해체하고 민간부문의 협동조합 조직으로 전환되었다. 셋째, 두 지역의 프로젝트의 핵심과제와 우선순위는 서로 다른 방식으로 선택되었다. 진안군의 동맹은 열악한 지역상황을 반영하여, 지역의 자산과 역량을 효율적으로 동원하고 국가자원을 적극적으로 유치하기 위해 마을만들기를 핵심 과제로 전략적으로 선택했다. 반면, 완주군의 동맹은 지역 내부의 농촌부문과 도시부문 간 지리적 격차 해소를 목적으로 지역 내부의 경제순환을 위한 로컬푸드 프로젝트를 전략적으로 선택했다. 진안과 완주에서 시도되고 성립된 사회적 경제 프로젝트를 검토해볼 때, 사회적 경제는 단순히 사회의 자기보호운동으로서 뿐만 아니라, 사회의 의미를 적극적으로 탐색하고 재구성하도록 지역 차원의 새로운 정치적 비전을 제시할 수 있다. 최근 지역 자율, 주민 주도의 지역발전프로젝트가 국가적으로 장려되는 상황에서 두 지역의 사회적 경제 프로젝트의 경험은 지역발전을 추진하는 사회 세력의 역할과 전략의 중요성과 더불어, 지역발전 레짐의 구조변동에 대한 동학과 함의를 이해하는 실마리를 제공한다.