금융규제의 정치경제: 한국 은산분리 제도의 지속과 변화

Abstract

본 연구의 목적은 금융자본과 산업자본의 분리를 뜻하는 금산분리 규제 중 은산분리 제도가 한국에서 경직적으로 지속되고 있는 원인은 무엇이며, 대기업의 은행주식 소유를 사전적으로 제한하는 선에서 점진적 변화가 도입되는 정치경제학적 조건을 비교역사적 시각에서 분석하는 데 있다.

한국에서 은산분리 제도는 정부가 은행을 민영화하는 과정에서 소수 재벌의 은행지배를 방지하고자 도입되었다. 전후 이승만 정부는 은행 민영화를 추진하는데 이는 결과적으로 재벌의 시중은행 장악으로 귀결된다. 하지만 얼마 지나지 않아 박정희 정권이 들어서고 은행은 모두 국유화된다. 이후 전두환 정부에 들어서 금융개혁의 일환으로 은행 민영화가 진행된다. 이때 재벌의 은행지배를 방지하고자 대기업의 은행주식 소유를 사전적으로 제한하게 되고, 이렇게 설정된 은산분리 규제는 현재까지도 지속되고 있다. 한국의 은산분리 제도는 산업자본으로 일컫는 대기업이 은행주식을 소유하는데 있어서 사전적으로 상한을 부과하는 지속성을 보이면서도 보유한도의 구체적인 비율과 은행소유와 관련된 다른 규제들에 있어서 변화의 모습을 동시에 보인다.

본 논문은 이러한 한국 은산분리 제도의 동학을 분석하기 위해 다음과 같은 질문을 제기한다. 첫째, 한국 은산분리 제도는 얼마나 그리고 어떻게 변화했는가? 둘째, 관련된 핵심 행위자들은 어떠한 맥락에서 은산분리 제도를 운용 및 해석하는 것일까? 셋째, 어떠한 정치경제학적 조건들이 제도의 지속과 변화의 여부를 결정하고, 한국 금융규제의 독특한 지속성은 어떻게 설명될 수 있는가?

이에 본 연구는 신제도주의의 관점에서 역사적 유산과 제도의 역할을 강조한다. 역사적 유산은 행위자들의 선호와 정책적 선택을 제약하고 제도는 행위자들 간의 상호작용을 구조화함으로써 결과에 영향을 끼친다. 우선, 역사적 유산은 산업화 과정에서 운용된 선별적 신용배분 정책으로 인한 구조적 제약을 뜻한다. 발전국가의 대표적인 예로 꼽히는 한국에서 정부는 제조업 중심의 수출주도 산업화를 추진하면서 적극적으로 경제에 개입했고, 특히 금융산업을 통제했다. 이는 궁극적으로 금융산업의 저발전을 야기하는 동시에 대기업의 비은행 금융기관 지배로 허용했다. 금융업의 경쟁력을 강화해야하는 정책적 과제는 매 정권마다 금융개혁의 이름으로 시도되었지만, 재벌의 제2금융권 및 지방은행 장악이라는 역사적 유산은 은산분리 제도 철폐 혹은 완화라는 정책적 옵션에 상당한 정치적 부담을 부가하였다. 한국에서 은산분리 제도를 경제력 집중억제를 위한 재벌규제 혹은 은행산업의 경쟁성을 저해하는 규제 인식하는 상반된 시각은 바로 이러한 역사적 유산에서 비롯된 결과이다. 한국의 독특한 산업화 경로가 은산분리 제도의 급진적인 변화를 막는 결정적 요인인 것이다.

1997년 외환위기는 구조적 경직성에 균열을 가져왔다. 외국인의 은행주식 소유한도를 차별적으로 완화하면서 외국인의 시중은행 지분율이 급속도로 증가한 것이다. 정부 안팎에서 제기된 국내금융자본 육성의 필요성에 힘이 실렸고, 핵심 행위자인 대통령과 관료, 국회 그리고 기업들은 상호작용을 통해 다양한 정책의 형태로 점진적인 제도변화를 도출한다. 대기업의 비은행 금융기관 지배와 경제력 집중이 심화된 상황에서 은산분리 완화는 정책적 옵션이 될 수 없었기에 다양한 정책들이 은산분리 제도 틀 내 부분적 변화의 모습으로 시도되었다.

핵심 행위자들의 상호작용은 권력구조, 정책결정구조 그리고 거부권 행사의 정도라는 제도적 맥락에 의해 규정되었다. 집중된 권한을 제도적으로 보장받는 대통령은 산업자본이 소유 가능한 은행주식의 구체적인 비율을 정치적인 판단에 근거하여 결정하였다. 한국의 금융관료는 정책결정과정에 있어서 대통령에게 예속되어있지만 긴 시간적 지평을 보유한 중요한 행위자이다. 관료는 은산분리의 틀 내에서 인터넷전문은행과 같은 정책을 장기간 추진했다. 은산분리의 주요 규제 대상이었던 재벌이 아닌 IT기술을 확보한 기업들과 일종의 연합을 꾀한 것이다. 법 개정이나 새로운 입법이 필수적인 경우에 제도변화의 최종적 주체라고 할 수 있는 국회는 그 구성과 상황에 따라서 상이한 거부권의 정도를 보임으로써 부분적인 제도변화에 영향을 끼쳤다.

한국에서 은산분리 제도가 지속과 변화의 모습을 보여 온 독특한 과정은 단순히 구조적 제약이 부여하는 경로의존성이나 외생적 충격에 의한 것이 아니다. 본 글은 제도와 관련된 핵심 행위자들 간의 정치적 상호작용 속에서 점진적으로 그리고 내생적으로 변화하는 과정이라고 주장한다. 중요한 점은 이러한 과정이 국가에 의한 일방적 과정이 아니라 정책수용자인 기업의 반응과 선택 그리고 국회와의 상호작용을 기반으로 하는 정치적 과정이라는 것이다.