기초지자체의 태양광 이격거리 규제에 관한 정책과정 분석 - 태양광 발전사업 입지 갈등을 중심으로 -

Abstract

최근 정부가 재생에너지 3020 이행계획(2017.12.)을 수립하며 재생가능에너지 보급 활성화 정책을 펼치고 있다. 이에 전국적으로 태양광 발전시설에 대한 소규모 사업자들의 투자가 급속도로 증가하고 있다. 그러나 지역 수준에서는 태양광 발전시설 설치에 인근 지역 주민들이 반대하는 현상이 나타나며 사회적 갈등이 잦아지고 있다. 이러한 상황에서 기초지자체들은 태양광 발전시설의 개발행위허가에 대해 자치법규를 제정하며 규제를 강화하고 있다. 2018년 3월 기준, 전국 91곳의 기초지자체가 동일한 형태의 개발행위허가 관련 규제를 보유하고 있는데, 태양광 발전시설이 도로·주거지로부터 최소 이격거리를 확보해야 개발행위허가를 해주는 제도(이하 이격거리 규제)이다.

하지만 이격거리 규제가 사업자에게 과도한 규제가 되어 재생가능에너지 보급을 막는 장애요인으로 작용하고 있다는 지적도 제기되고 있다. 이에 산업통상자원부에서는 일괄적으로 모든 기초지자체의 이격거리 폐지를 유도하는 가이드라인(2017.03.)을 발표하였으나, 이후 오히려 30여곳의 지자체에서 제도를 신설하는 등, 이 제도를 둘러싼 사회적 논란과 갈등이 끊이지 않는 상황이다.

이 연구에서는 이렇게 사회적 논란이 되고 있는 기초지자체의 이격거리 규제의 현황을 파악하고, 정책과정을 분석한 후 정책적 시사점을 제시하였다. 먼저 이격거리 규제를 보유하고 있는 모든 기초지자체의 관련 법규를 전수조사하여 제도 현황을 파악·분석하였다. 현황 분석 결과, 대부분의 기초지자체는 도로·주거지로부터 100m~500m 사이의 이격거리 조항을 가지고 있으며, 6곳은 도로로부터 800m~1,000m의 강한 이격거리 조항을 가지고 있었다. 다만, 21곳은 비가시권의 경우, 16곳은 인근 지역 주민의 동의를 획득한 경우, 4곳은 주민사업자의 경우에 이격거리를 완화하거나 적용하지 않는다는 예외 조항을 가지고 있었다. 이격거리 외에, 발전시설의 부지경계에 울타리나 차폐수 설치를 의무화하거나 권고하는 조항도 70곳의 지자체에서 보유하고 있었다.

본론에서는 정책과정 모형에 따라, 정책형성의 원인분석과 정책운영에 대한 정책참여자 입장분석을 실시하였다. 먼저 이격거리 정책형성 배경에 대해서는 정보공개청구를 통한 개방형 질문과 전화인터뷰를 실시하고, 답변을 유형화하여 복수집계하는 방식으로 분석하였다. 이격거리 규제의 의제설정 원인에 대해서는 82곳의 기초지자체로부터 유의미한 답변을 얻었는데, 난개발 및 경관훼손 방지(75곳, 91%), 주민민원(33곳, 40%), 산지훼손(16곳, 20%), 지가상승 및 외지인의 경제적 이익(4곳, 5%), 인허가 쏠림 현상(3곳, 4%), 환경저해시설인 태양광으로부터 환경보전(2곳, 2%) 순이었다. 다음으로 지자체별 특정 이격거리 규제로 결정하게 된 요인에 대해서는 총 39곳으로부터 유의미한 답변을 얻었는데, 타지자체의 정책참조(20곳, 51%), 산업통상자원부 가이드라인 준용(16곳, 41%), 광역지자체 가이드라인 참조(4곳, 10%) 순으로 나타났다. 이러한 답변은 정책참조를 통한 정책확산이 진행되었음을 시사한다.

정책운영 단계에서는 문헌조사와 해남군 사례연구, 심층 인터뷰 등을 통해 주요 정책참여자의 입장과 논리, 그들 사이의 상호작용을 분석하였다. 태양광 설치에 반대하는 주민은 이격거리와 관계없이 태양광으로 인해 마을 경관이 훼손되지 않기를 원하며, 기초지자체는 이격거리 규제를 태양광 신청건수 자체를 감소시켜 난개발과 주민 피해를 방지해주는 수단으로 인식하고 있었다. 국토교통부는 난개발 방지를 목적으로, 기초지자체가 이격거리 조항을 합법적으로 조례에 명시하여 운영할 수 있도록 시행령을 개정하며 지지했다. 한편, 광역지자체(전라남도)는 산자부의 태양광 확대 정책과 도내 시군의 난개발 방지 사이에서 때에 따라 입장을 바꾸면서 중간자적 역할을 수행했다. 산업통상자원부와 국회는 이격거리 규제를 주민 민원 때문에 마련된 규제로 인식하고 이격거리 규제 폐지를 유도하는 대신 이익공유 등을 통해 주민수용성 증진을 도모하려는 입장이었다. 소규모 태양광 발전사업자들은 태양광의 위해성이나 산림훼손은 잘못된 편견으로, 불합리한 제도인 이격거리 규제를 폐지해야한다는 입장을 표명했다.

이 연구는 기초지자체의 태양광 이격거리 규제가 지역의 난개발과 경관훼손을 방지하고 주민 민원을 줄이기 위한 맥락에서 마련되었음을 밝히고, 주요 정책참여자들의 입장과 상호작용을 분석하였다. 연구결과, 이격거리 규제가 오히려 난개발과 산림훼손을 유발할 수 있으며 태양광 보급 확대에도 장애물로 작용하고 있어, 정책문제 해결에 적합한 정책방안이 아닐뿐더러 오히려 각종 부작용을 발생시킨다는 사실을 확인할 수 있었다. 이에 연구결과와 더불어 현재 시행되고 있는 태양광 정책 검토를 바탕으로, 다음과 같은 정책방안을 제언하였다. 먼저 지역의 경관 가치를 고려하기 위해 인근 주민의 경관 영향을 고려한 인허가 시행과 기초지자체 주도의 계획입지제도 도입이 필요하다. 주민수용성 제고를 위해서는 태양광 위해성 평가 연구 실시 후, 정보 제공 및 홍보를 통한 대중 인식 개선과 주민참여형 사업 모델 마련 및 활성화를 주요 정책방안으로 제안하였다. 태양광 발전사업에 여러 이해관계자가 관여되어 있는 만큼, 관련 정부 부처 간 일관성을 유지하는 것이 정책 실현에 관건이 된다. 이러한 점들이 보완된다면 우리나라의 지속가능한 에너지전환이 보다 순조롭게 이루어질 수 있을 것이다.