기성시가지 주거지역 관리를 위한 지구단위계획의 적용결과 분석과 개선방안 연구

Abstract

본 연구는 기성시가지 주거지역에 대한 지구단위계획의 수립과 적용에서 나타나는 문제와 원인을 밝혀 관리 수단으로서 지구단위계획의 실효성을 평가하고 이에 대한 개선방안을 제안하기 위한 것이다.

거리와 건축물의 관계는 지역의 특성을 나타내는 중요한 요소로 도시 경관 뿐만 아니라 주거환경의 질을 결정하는데 큰 역할을 한다. 건축물 사이의 관계 또는 건축물과 외부공간의 관계는 도시계획의 범위 내에서 결정되고, 도시계획에서 도로와 건축물의 외곽선을 규제하는 것은 도시 관리계획에 해당된다. 도시 관리계획의 지구단위계획은 도시와 건축에 관한 규제를 지역여건 및 특성에 따라 용도지역에서 결정된 내용보다 상세하게 제한할 수 있는 제도로 일반 도시계획과 구분되며, 용도지역·용도지구 지정에 의한 도시 관리의 부족한 점들을 보완하여 특화된 환경을 만드는데 효과적인 도시 관리방법이다. 서울시는 지구단위계획 제도를 다양하고 복잡해지는 도시문제 해결에 활용하고자 지구단위계획 수립기준을 발표하였으나, 어려운 내용과 규제적인 성격으로 근본 목적에 부합되게 활용하는데 어려움이 있다.

본 논문에서는 기성시가지 제2종일반주거지역을 대상으로 지구단위계획이 수립된 서울대주변 제1종지구단위계획 지역을 구체적인 분석대상으로 지구단위계획지침과 현행 법규에 근거하여 지구단위계획의 문제점을 분석하고 개선 방안을 제안하였다. 제2장에서는 우리나라와 외국의 도시계획 체계와 도시 관리계획 수법을 비교하였다. 1) 뉴욕시의 지역제에서는 서울시의 용도지역의 지정에 따른 규제사항과 지구단위계획에서 다루고 있는 사항 대부분을 매우 상세하고 구체적으로 규제하고 있으며 강제력을 갖고 있다. 2) 일본의 용도지역제는 구분과 규제방식이 우리와 매우 유사 하지만 동일 주거용도지역에 대해 규제수준을 차등 적용하고 있다. 3) 일본의 지구계획은 건축법과 상위 용도지역에서 제한하고 있는 규제사항을 지구계획에서 완화 또는 강화하여 적용하거나 제외하는 것이 가능하며, 각 구역별로 건축물 용적을 적정하게 배분할 수 있는 수단을 마련하고 있다.

제3장에서는 서울시의 도시 관리계획에서 용도지역의 지정과 지구단위계획에 의한 기성시가지 주거지역에 대한 관리 현황과 문제를 살펴보았다. 1) 서울시의 제2종일반주거지역은 그 지정 범위가 매우 넓고 상이한 특성을 갖고 있으나 일률적인 규제 하에 관리 되고 있다. 이에 주택유형과 사용용도의 혼재양상이 심각하다. 2) 건축법에 의한 사선제한은 대지에 접한 도로의 조건과 대지의 면적, 대지의 형태 등에 따라 규제 효과가 달라져 규제 적용의 결과를 예측하고 관리하는데 어려움이 있다. 3) 서울시는 일반유형 지구단위계획과 특별유형 지구단위계획으로 구분하여 수립기준을 제시하고 있으나 특별유형 지구단위계획 지침에서 규제되고 있는 사항들이 대부분 일반유형 지구단위계획에서 규제되고 있는 사항과 일치하고, 규제의 수단 또한 크게 다르지 않다. 4) 서울시의 지구단위계획 수립 현황을 보면 과거에는 대부분 상업지역과 준주거지역에 대해 지구단위계획이 수립되거나 주거지역에 대해 수립된 지구단위계획이 대부분 기 공동주택개발지 또는 향후 공동주택으로 전면개발 될 지역에 대해 수립되던 것이 최근 기성시가지 주거지역을 대상으로 수립되는 경우가 증가하고 있다. 5) 환경정비형 지구단위계획의 규제항목과 규제수준, 규제적용 방법을 비교하면 대부분 용도지역 구분과 동일한 적용 범위에 대해 용도지역 규제 범위를 반복하고 있음을 알 수 있다. 높이에 대한 규제도 실효성이 매우 낮으며, 가로구역 높이의 지정, 사선제한 적용여부의 결정 등에 대한 명확한 적용기준이 없다. 제4장에서는 서울대주변 지구단위계획 수립지역을 대상으로 기성시가지 주거지역에 수립된 지구단위계획의 적용 결과를 분석하였다. 1) 용도지역 조정 및 기반시설 계획의 수립과 적용 - 서울대 주변 지구단위계획 지역의 경우 일반주거지역의 준주거지역 종상향 계획으로 이 지역에 대한 용도지역 구분이 복잡해졌다. - 준주거지역의 고밀 개발과 상업화로 주변 주거지역의 기반시설 과부하 등 문제발생 가능성이 매우 높다. 2) 획지계획의 수립과 적용 - 공동개발계획으로 일반주거지역의 맥락에 적합하지 않은 대규모 대지가 발생하며, 이 대지가 대부분 표고와 경사도가 높은 지역에 해당한다. - 공동개발에 의한 대지의 합필계획과 대지의 최소면적은 제한하고 있으나 대지의 분할계획과 최대면적 제한은 없다. 3) 용도 계획의 수립과 적용 - 건축물의 사용용도에 따라 분포에 차이가 있으며, 지역의 물리적인 특성 현황과 규제가 건축물의 사용용도 결정과 무관하지 않음을 알 수 있다. 4) 용적률 및 인센티브 계획의 수립과 적용 - 허용용적률은 서울시 용도지역 용적률 상한과 동일하므로 지구단위계획에서의 기준용적률은 공공의 계획을 준수하도록 하는 유도효과 외에 지역의 특성에 따라 건축규모를 제한하는 효과는 거의 없다고 할 수 있다. - 상한용적률과 건축가능 용적률의 차이가 큰 것은 건축규모가 확보되기 어려운 경우로 인센티브가 규모의 증가 결과를 보장할 수 없으므로, 권장사항으로 제시된 공공의 계획이 수용되지 않을 가능성이 매우 크다. - 대지 면적이 협소한 주거지역에서 용적률 규제의 건축규모 제한 실효성이 매우 낮으며, 실제 건축물의 개발규모 제한은 용적률 규제보다 건폐율과 높이규제에 의한 영향이 더 크게 작용하는 것으로 보인다. 5) 높이계획의 수립과 적용 - 블록과 대지의 형태, 표고, 경사 등 대지의 조건이 상이한 두 지역에 용도지역의 지정에 의해 동일한 높이제한을 적용하고 있다. - 제2종일반주거지역에서 최고층수 제한에 의한 건축물의 높이 규제는 실효성이 없는 것으로 보인다. - 블록과 대지의 형태가 불규칙하며, 블록 내 도로들이 대부분 막다른 도로에 해당하는 경우 이러한 특성이 건축물의 층수를 제한하는 역할을 하고 있다. - 현재 적용되는 법적 규제와 지구단위계획 규제의 적용은 건축물의 층수 상승을 유도할 것으로 예상된다. 6) 건축물 배치 및 형태 계획의 수립과 적용 - 지금까지 지구단위계획은 개발밀도 등 도시 관리요소에 중점을 두고 운영되어 건축물 외관에 관한 사항의 계획이 미흡하다. - 일률적으로 지정된 건축선은 개별 대지에서의 건축행위에 대한 과도한 규제로 작용할 가능성이 매우 높을 뿐만 아니라 계획 적용수단의 미흡으로 계획의 실현 가능성 또한 매우 낮다. 7) 특별계획구역의 지정 - 간선도로변의 제3종 일반주거지역 일부가 특별계획구역으로 지정되었으며, 건축선계획과 공지계획을 수립하고 있다. 8) 공공부문 계획의 수립과 적용 - 대지의 형태가 불규칙하고 면적이 협소한 대지에서는 완화된 규모상한 적용이 불가능할 가능성이 매우 크기 때문에, 민간의 건축이 공공의 계획을 준수할 가능성 낮아질 것으로 보인다. - 공공의 계획을 모두 수용하는 경우에도 연속된 가로의 폭원이 불규칙하게 변화하고, 주변 건축물의 규모 또한 일관된 수준으로 유지되기 어려워 가로경관 관리에 어려움이 예상된다.

제5장에서는 앞장의 분석 결과를 통해 지구단위계획의 규제항목별 실효성을 평가 하고 지구단위계획제도의 개선 방안을 제안하였다. 1) 개별 대지에서의 건축행위 과정에서 의도하지 않은 규제 효과와 문제가 발생하고 있으며, 이것은 주거지역에 대한 용도지역 지정, 지구단위계획 수립, 일반규제 적용에 의한 관리체계의 정립 미흡으로 근본 목적에 부합하는 제도적 역할을 하고 있지 못하기 때문이다. 2) 현재 용도지역의 지정과 지구단위계획의 수립에 의해 강제력을 갖고 가장 엄격하게 규제되고 있는 사항은 건축물의 밀도와 관련된 항목들이다. 지구단위계획에서는 이러한 규제항목을 지역 차원에서 실정에 적합하게 차등적용하고 그 외의 다양한 건축적, 계획적 사항들을 규제하는 것이 가능하지만 규제수단과 방법, 규제적용 기준의 부재로 실효성을 거두지 못하고 있다. 3) 지구단위계획의 수립과 운용의 문제는 다양하고 복잡한 요소들이 서로 연관되어 있어 각각의 원인과 문제해결 방법을 명확히 하는데 어려움이 있으나 크게 상위규제에 대한 재량권한과 관련개발 사업과의 관계, 지구단위계획 수립지역에서의 건축행위에 대한 공공의 구체적인 계획과 연동된 규제운용의 수단, 지구단위계획 규제 수준의 결정과 적용기준에 관한 사항으로 지구단위계획 개선 기본 방안을 제안할 수 있다.

지구단위계획은 지역의 특수한 환경과 분리되어 결정될 수 없는 제도적 특성 때문에 구체적 대상이 없는 개선방안에 대한 논의는 추상적이고 일반적인 사항에 머무를 수밖에 없는 한계를 갖는다. 그러므로 앞의 분석결과와 실효성 평가를 바탕으로 개선 기본 방향에 따라 서울대주변지역 지구단위계획의 규제 항목에 대한 구체적 개선방안 사례를 제안하였다. 1) 지역의 사용특성을 고려한 용도지역 구분의 세분화 2) 획지계획과 대지의 최대 개발면적 제한 3) 지역구분과 건축물 사용용도의 제한 4) 용적률규제 및 인센티브의 실효성 확보 5) 최고높이 지정과 사선제한 규제적용 방법의 다양화 6) 건축규제와 연동된 건축형태 계획 7) 대지여건을 고려한 공공의 도로계획

본 연구는 기성시가지 주거지역에 대한 지구단위계획의 개선방안을 찾기 위해 지구단위계획지침, 건축현황 통계자료, 건축행위 예측 시뮬레이션 등을 이용하여 지구단위계획의 적용 결과를 분석하였으며, 이에 대한 평가를 통해 제도의 운영방법과 규제수단의 문제점을 가시화하고 이에 대한 개선방안을 제안하였다. 이 연구는 제도적 차원에서 기성시가지 주거지역에 대한 지구단위계획의 관리 실효성을 높여 토지이용의 효율성을 증가 시키고, 공공의 사유재산에 대한 과도한 규제와 건축행위에 대한 의도되지 않은 규제효과를 개선하여 기성시가지 주거지역 환경의 질적 향상에 기여하기 위한 것이다.

This study aims to evaluate the effectiveness of the district unit plan as management tools and suggest the improvement scheme by identifying the problems and causes in the establishment and application of district unit plan to the existing residential area. Relationship between the street and buildings, important factor of regional characteristics, plays a large role for the quality of residential environment as well as urban landscape. Relationship between buildings and building and outdoor space is decided by urban planning, and controlling of road and the outline of building in urban planning is the scope of urban management planning. District unit plan of urban management planning is different from general urban planning in that it can control the urban architectural regulation in m-ore detailed manner than use district according to the regional condition and characteristics, and it is efficient urban management tool for specialized env-ironment by supplementing urban management through use zoning and dist-rict. Even though a guideline of district unit plan is released by Seoul metropolitan government in order to apply district unit plan for solving diverse a-nd complicated urban problems, it is difficult to apply in consistent with the main goal due to its complicated contents and regulatory characteristics. In this paper, detailed analysis is carried out on the 1st district unit plan around Seoul National University where district unit plan was established on the 2nd residential area in urbanized area and problems and improvement scheme is suggested based on the guideline of district unit plan and current regulations. In chapter 2, domestic and overseas urban planning systems and urban management planning schemes cases are compared. 1) New York Citys Zoning system is enforceable and it regulates concretely and in detail most restrictions by use zoning designation of Seoul metropoli-tan government and items controlled by district unit plan. 2) Japans use zoning categorization and regulations are similar to Koreas but they apply different standards of restrictions to the same residential area. 3) Japans district planning can apply or even exclude reinforced or relaxed restrictions imposed by building codes and upper use zoning, and it also pr-ovides the scheme to reasonably distribute the floor area to each zone. In chapter 3, current situations of management and problems are reviewed about residential area in urbanized area by use zoning designation and district unit plan in urban management planning of Seoul metropolitan government. 1) Even though designated area as the 2nd residential area in Seoul is quite wide and heterogeneous, it is controlled under the uniform restrictions. This causes serious disorder in housing types and land use. 2) Due to the different effect of restriction by setback regulation of building code depending on the condition of facing street, site area, and site shape, it is difficult to predict and manage the results of restriction implementation. 3) Even though Seoul metropolitan government suggests the guidelines classified as general and special district unit plan, most items controlled in the guidelines for special district unit plan are identical to that for general district unit plan and the means of regulation for both are also nearly same. 4) Recently more district unit plan is being established on the residential area in the urbanized area, compared to the past cases which were carried out on the commercial area and semi-residential area or residential area for existing and planned apartment houses complex. 5) The same regulatory range of use zoning is repeatedly applied for the same range of use zoning in terms of items, levels, and implementation method of restrictions of district unit plan for environmental arrangement. Height limit also have little effect and there is no clear standard for the application of the height limit on the area facing streets and setback regulation. In chapter 4, analysis is carried out on the application result of district unit plan established on the existing residential area of district unit plan area around SNU. 1) Adjustment of use zoning and establishment and application of infrastructure planning - In case of district unit plan around SNU, distinction of use zoning became complicated due to upward change of use from residential area to semi-residential area. - High density development and commercialization of semi-residential area causes problems such as infrastructure shortage in the surrounding residential area. 2) Establishment and application of lot design - Conjunction developments cause large scale sites inappropriate to residential area and most of them are located in the high and steep area. - There is no splitting plan and limit to the maximum area of the site, while there is merging plan and limit to the minimum. 3) Establishment and application of use planning - Depending on the intended use of the building, they are distributed in the different ways, and the status of local physical characteristics and regulations are not irrelevant to the decision of the intended use of the building. 4) Establishment and application of floor space index and incentive plan - Standard floor space index of district unit plan hardly work to limit the building scale except attracting to obey the public plan, because allowable floor space index is same to the upper limit of use zoning of Seoul. -Big difference between maximum limit of floor space index and buildable floor space index means that building size is difficult to be secured and incentive cant guarantee the increase of scale. Thus, recommended public plan is not likely to be accepted. - Regulation on the building size by floor space index limit have little effect on the small residential plot, and the development size seems more controlled by building coverage ratio and building height limit than floor space index. 5) Establishment and application of height regulation -By the designation of use zoning, same height limit is applied to the different areas which have different site conditions such as shape, level, and slope. -Height limit by maximum number of stories in the 2nd residential area seems to have no effect. -Some characteristics such the site or block with irregular shape or with most internal roads as a dead end play a role in limiting the number of stories. -The current legal regulations and district unit plan is expected to lead to increase in the number of stories of buildings. 6) Establishment and application of building arrangement and shape -The plan for the exterior of building is insufficient, because the district unit plan has focused on urban management factor such as development density so far. -Uniform building line is likely to regulate excessively the building activity in each plot and it is impracticable due to the lack of implementation tool. 7) Designation of Special Planning Area Part of the 3rd residential area near trunk road is designated as Special Planning Area and plan for the building line and open space is being established. 8) Establishment and application of public sector planning -Private development seems unlikely to obey the public planning due to the impossible application of relaxed maximum size to the small site with irregular shape. -Even if public planning is fully accepted, management of streetscape is likely to be difficult due to the irregular width of the street and the different size of surrounding buildings. In chapter 5, the effectiveness of regulations of district unit plan is evaluated through the analysis in the previous chapters, and improvement scheme is suggested. 1) Unintended effect and problems of regulation happen in the process of building on individual plot, because district unit plan cannot play the institutional role appropriate to the main goal due to the lack of management system by designation of use zoning on residential area, establishment of district unit plan, and general regulations. 2) It is the items related to the building density that are the most tightly regulated by the use zoning and district unit plan. Even though district unit plan can apply different regulations according to the local condition and also can regulate architectural and planning factors, it cannot produce actual result due to the lack of regulatory tool and standard. 3) Even though it is difficult to find the causes and solutions for the establishment and management of district unit plan due to the complicated relations of many factors, improvement schemes can be suggested as follows; relationship between discretion right to upper regulation and related development project, management tools for the regulations linked to the detailed public plan about architectural activity in the area of established district unit plan, and decision of regulatory level and application criteria of district unit plan.

Discussion about improvement scheme without the real object tends to be abstract and general, because of the institutional characteristics of district unit plan which cannot be separated from the local specific situation. Thus, concrete improvement schemes are proposed for the regulations of district unit plan around SNU in accordance with the main improvement direction based on the previous analysis and evaluation of effectiveness.

1) Subdivision of use zoning classification considering characteristics of local usage 2) Limit on plot planning and maximum development site area 3) Limit on zoning and building use 4) Secured effectiveness of floor space index regulation and incentive 5) Diverse schemes for the application of maximum height and setback regulation 6) Architectural design linked with building codes 7) Public road planning considering the site conditions

In order to find improvement schemes for the residential area in the urbanized area, applied result of district unit plan is analyzed using guidelines of district unit plan, statistic data of building status, and simulation for predicting building activity. And improvement schemes are suggested following the visualization of system management tool and the problems of regulations through the evaluation. This study aims to increase the efficiency of land use by growing the management effectiveness of district unit plan on existing residential area in terms of institution, and contribute to the qualitative improvement of existing residential environment by improving excessive public restrictions on private properties and unintended regulatory effect on building activity.