재생에너지 보조금과 WTO 보조금협정의 특정성원칙

Abstract

파리협정의 체결로 신기후체계가 도래하고 각 국가들의 기후변화 대응조치 입안 및 실행이 본격화 될 것으로 예상된다. 대표적인 기후변화 대응조치로서의 재생에너지의 개발 및 관련 사업 육성은 지구온난화로 인해 인류에게 닥칠 재난을 방지하기 위한 중요한 수단이다. 이산화탄소가 기후변화의 주요 원인으로 지적되면서 화석연료 중심의 에너지구조를 탈피하여 청정하면서도 에너지 고갈 위험이 적은 재생에너지로 전환하고자 하는 의도로 각국 정부는 발전차액지원제도, 공급의무화제도를 비롯한 다양한 형태의 재생에너지 보조금 정책을 시행하고 있다. 현재 WTO 「보조금 및 상계조치에 관한 협정」이 보조금을 규율하고 있다. 각국 정부들은 보조금협정에 합치되고 타국과의 분쟁을 유발하지 않는 형태의 재생에너지 지원정책을 입안하고 실시하기 위하여 WTO 분쟁해결기구의 해석을 고려할 수 밖에 없다. 재생에너지 보조금이 현행 WTO 보조금협정 하에서 그 역할을 다하여 지구온난화에 대응할 수 있는지 여부에 패널 및 상소기구의 판단이 중요한 의미를 가지는 이유이다. 2010년 이후 재생에너지 지원제도에 대해서 교역 상대국들이 상계관세를 부과하거나 WTO 분쟁해결절차에 회부하는 숫자가 증가하고 있다. Canada–Renewable Energy/Feed-in Tariff Program 사건은 WTO 분쟁해결기구의 판단이 이루어진 최초의 재생에너지 관련 판결로 패널 및 상소기구의 결정에 많은 국가들의 관심이 집중되었다. 현재까지 WTO에서 다룬 재생에너지 관련 분쟁에서 실제로 패널이나 상소기구의 판단이 내려진 사건은 세 건뿐이며, 위의 사건을 제외하고는 보조금협정 위반 여부에 대해서는 판단이 이루어지지 못하였다. 재생에너지 보조금 제도는 현재 에너지 산업 구조가 화석연료 중심이며 재생에너지 보조금이 대부분 생산보조금 형태로 지급된다는 점을 고려할 때 보조금의 요건 중 특정성(Specificity) 판단이 특히 문제된다. 하지만 특정성 요건 판단이 재생에너지 보조금 관련 판결들에서 다루어지지 못하였다. 따라서 다른 사건에서의 패널 및 상소기구의 특정성 요건 판단을 연구함으로써 재생에너지 보조금 분쟁에서의 특정성 판단을 예측하고 현재 보조금협정 하에서 기후친화적인 해석 가능성을 도출할 수 있다. WTO 패널 및 상소기구의 보조금협정 제2조 특정성 요건 판단을 살펴보면 보조금 프로그램(Subsidy Programme) 단위로 이루어짐을 알 수 있다. 특정성 요건 해당성을 판단할 때 보조금 프로그램을 설정하고 이를 단위로 하여 특정 산업이나 기업에 제한적인 혜택을 부여하는지 여부를 판단하는 것이다. 개별 법조항이나 제도 한 단위를 기준으로 보조금 프로그램의 특정성을 판단한다면 대부분의 재생에너지 보조금에 특정성이 인정된다. 재생에너지 보조금이 보조금협정에 따른 규제의 대상이 된다면 화석연료 중심의 에너지구조에서 재생에너지로의 전환이라는 시대적 과제를 수행할 수 없게 된다. 따라서 개별 분쟁 해결 과정에서 보조금협정 제2조 제1항 (c)호의 보조금 프로그램을 해석함에 있어서 기후변화 대응조치로서의 재생에너지 보조금이 가지는 본래의 목적과 시대적 가치, 현재의 에너지구조 등을 고려하는 기후친화적인 법리해석이 반드시 이루어져야 한다. 부속협정 해석의 국제법 부합원칙을 천명하며 다자간 무역체제에 법적 안정성과 예측 가능성을 부여하는 「분쟁해결규칙 및 절차에 관한 양해」제3조 제2항에 따라 「조약법에 관한 비엔나 협약」제31조 및 제32조가 WTO 규범 해석 원칙으로 적용된다. 문맥(Context)으로 보조금협정 제1조에서 일반적 사회간접자본을 제외하는 취지를 충분하게 고려하고 관련된 국제법 규칙으로 기후변화 대응을 위한 관련 국제환경협정을 고려하여 해석해야 한다. 이러한 통합적 해석을 통해 보조금 프로그램의 단위를 설정하고 재생에너지 보조금이 가지는 시대적 의의와 가치, 현재의 에너지 산업 구조, 생산보조금 중심의 지급이 이루어지는 함의를 충분히 고려해야 한다. 구체적인 분쟁에서 기후친화적인 해석 법리에 따라 해결하는 것만큼이나 명확하게 기후변화 대응조치에 관한 예외조항을 도입할 필요가 있다. 유럽연합 보조금 규율을 살펴보면 재생에너지 보조금들에 대해서 기후변화 대응조치로서의 취지가 반영될 수 있는 다양한 통로가 마련되어 있으며 구체적으로 재생에너지 문제를 다루는 별도의 지침을 규정하기도 한다. 분쟁에 대한 명확한 해결 기준을 마련하여 당사국들의 재생에너지 관련 지원제도의 마련 및 시행에 법적 안정성과 예측 가능성을 부여하는 것이다. WTO 보조금협정 개정논의가 답보상태에 오래 머물렀던 만큼 개정의 기회가 주어질 때 시행착오를 줄이고 보다 합리적이고 명확하며 바람직한 예외조항을 마련해야 한다. 이에 대해 재생에너지 보조금 규율에 대한 규범을 명확화, 세분화하여 발전시키고 있는 모습을 보이는 유럽연합 보조금 규율체계 및 운영방식은 중요한 시사점을 지닌다. 재생에너지 보조금에 대한 보조금협정 특정성 판단이 아직까지 패널 및 상소기구에서 이루어지지 못한 현재 상황에서 보조금 프로그램을 기후친화적으로 해석해야 함을 제안함으로써 관련 분쟁의 해석 기준을 마련하고자 하였다. 그리고 명확하게 재생에너지에 관한 예외조항이 보조금협정에 도입된다면 각국의 재생에너지 지원제도의 입안 및 시행에 기준으로 작용할 수 있다. 이러한 노력을 통해 보조금협정 하에서 재생에너지 지원제도와 관련한 분쟁의 소지를 줄이고 재생에너지 보조금이 본래의 역할을 충분히 해냄으로써 시대적 과제인 기후변화에 대응할 수 있을 것이다.

As climate change threatens to become a major global problem, many governments are adopting a variety of measures to reduce green house gases. The conclusion of the Paris Agreement would spark a new climate regime and also participate the enactment and implementation by each country of additional measures to battle climate change. Renewable energy is a key tool in the fight against climate change. Governments are eager to reduce reliance on fossil fuels which release carbon dioxide. Thus, governments are implementing various renewable energy subsidy policies. Because of the specific features of electricity and the nature of electricity markets, government intervention will be necessary in order to secure an electricity supply that is safe and sustainable. The WTOs Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (SCM Agreement) regulates subsidies at the international level. These Agreement seeks to avoid or limit the market-distorting effects of protectionists policies. Recently, a growing number of countries have alleged that other countries renewable energy support programs constitute illegal subsidies under the SCM Agreement. Governments depend on the interpretation of the WTO Dispute Settlement Body (WTO DSB) to formulate and implement renewable energy policies in a manner that does not cause disputes with other countries in violation of SCM Agreement. This is why WTO panel and Appellate Body reports have important implications as to whether renewable energy subsidies can play a role to mitigate global warming. Although Canada-Renewable Energy / Feed-in Tariff Program case shed some light on the relationship between renewable energy programs and the SCM Agreement, the extent to which the SCM Agreement regulates governmental-sponsored renewable energy programs remains highly uncertain. As of July 2019, the WTOs adjudicatory bodies have never found that the SCM Agreement regulates government-sponsored renewable energy support programs. Today, governments generally do not know whether or not their renewable energy subsidies violate the SCM Agreement, on which only subsidies specifically within the meaning of Article 2 SCM Agreement can be subject to the discipline on the agreement. Therefore, the understanding and application of the specificity play key roles in order to achieve effective and sound implementation of multilateral subsidy discipline. WTO panels and the appellate body have determined specificity as a unit of subsidy program. Most of the renewable energy subsidies will be deemed specific if the determination of their specificity is based on each law or regulation. This is caused by the dominance of fossil fuels in the energy industry and the fact that most forms of renewable energy subsidies are producer/production subsidies. Unfortunately, the SCM Agreement does not include any exceptions to these programs. Under such circumstances, a practical solution should be found within the existing framework and be derived from an interpretation of the present SCM Agreement. Therefore, the WTO DSB should fully consider the value and significance of renewable energy subsidies as countermeasures against climate change in interpreting the subsidy programme in Article 2(1)(c) of the SCM Agreement. The interpretation of the WTO covered agreement is governed by Articles 31 to 33 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT). Article 3(2) of the Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes(DSU) provides that the WTO DSB role is to clarify the existing provisions of those agreements in accordance with customary rules of public international law interpretation. Article 1.1(a)(1)(iii) of the SCM Agreement explicitly excludes the provision of general infrastructure from the definition of the financial contribution by the government. As it is properly interpreted and considered as the context of a treaty, this provision may provide WTO members governments the necessary policy space to develop and formulate governmental programs to cope with climate change. In interpreting the meaning of subsidy programs, WTO panels and the Appellate Body should consider the context of the SCM Agreement : Article 1.1(a)(1)(iii). Also, they should consider the relevant international environmental agreements, including those on climate change regime as relevant rules of international law. Through this climate-friendly interpretation, renewable energy subsidies can play a role in responding to climate change under the current SCM Agreement. The SCM Agreement could be amended to include exceptions for climate change countermeasures generally, or renewable energy subsidies specifically. Exceptions or defenses could alternatively incorporate obligations pursuant to the climate change regimes. These exceptions could be added to the SCM Agreement. European Union subsidy regulations have various channels through which the purpose of climate change countermeasures can be considered. It is necessary to refer to these European Union subsidy regimes and the way they operate. This thesis aims to provide interpretation guidelines for disputes related to renewable energy subsidies by proposing that the subsidy program should be interpreted as climate–friendly. This jurisprudence of the SCM Agreement may offer WTO Member states some reliable legal bases to help bridge the gap between the SCM Agreement and renewable energy subsidies. Further, amendments of the SCM Agreement should be discussed. Through these efforts, renewable energy subsidies will fully fulfill their original role in prompting urgent actions to counter the significant threat caused by climate change without disruption of trade disputes under the SCM Agreement.