정당해산결정과 지방의회의원의 지위

Abstract

정당해산결정과 의원의 지위의 관계에 대한 선행 연구들은 국회의원과 지방의회의원을 구분하여 논하고 있지 않다는 점, 논의의 단계적․층위적 구분 없이 의원직의 유지․상실 여부로만 논의 지점을 일원화하고 있다는 점, 파생되는 여러 후속 논점들에 대한 고찰이 부족하다는 점에서 한계를 지닌다. 이러한 한계를 극복하기 위하여 본 논문은 대상을 지방의회의원으로만 국한하여 정당해산결정과 지방의회의원의 지위의 관계에 대하여 논하고자 한다. 먼저 국회의원과 구별되는 지방의회의원에 고유한 논의를 위하여 국회의원과 지방의회의원의 차이점을 살펴본다. 지방의회의원은, 입법 기관이 아니라 행정 기관으로서의 성격을 가진다는 점, 직무․역할․권한이 영역적으로나 권력적으로나 제한된다는 점, 직무․역할이 미시적인 성격을 띤다는 점, 그리고 지위․행위․활동의 규범적 층위가 법률 단계에 위치한다는 점 등에서 국회의원과 차이가 있다. 위와 같은 차이점에 주안을 두면, 지방의회의원이 행사하는 힘이나 추구하는 가치․지향하는 이념은 이미 형성되어 있는 국가의 구체적인 질서를 뛰어넘을 수 없고 그 질서의 형성에 반영될 수도 없다고 보아야 한다. 따라서 방어적 민주주의의 실현이나 정당해산결정의 실효성 확보를 위하여 정당해산결정으로 해산되는 정당 소속 지방의회의원의 의원직을 상실시킬 필요는 없다. 오히려 정당해산심판제도의 운용에도 적용되어야 할 비례성의 원칙을 따른다면 지방의회의원의 의원직 상실은 정당해산결정의 본질로부터 유래하는 효력이라고 볼 수 없다. 다음으로 위와 같은 차이점에 주안을 두면, 정당해산결정이 지방의회의원의 의원직에 미치는 영향은 체계적으로 법률적 층위에 위치하는 문제임을 알 수 있다. 즉 이는 헌법이 직접 규율할 필요가 없고 법률로써 정할 수 있는 사항에 해당한다. 결국 정당해산결정이 내려지더라도 해산되는 정당 소속 지방의회의원들이 정당해산결정의 본질적 효력에 따라 의원직을 당연히 상실하는 것은 아니며, 그 의원직의 상실 여부는 법률로써 정할 수 있는 문제이자 법률이 정하는 바에 따라야 하는 문제이다. 그런데 현행 법체계 내에는 정당해산결정이 내려지면 해산되는 정당 소속 지방의회의원은 의원직을 상실한다는 취지의 법률 규정이 존재하지 않는다. 공직선거법 제192조 제4항의 해산을 자진해산만으로 축소해석 함으로써 위 조항을 그러한 법률 규정이라고 주장하기도 하지만, 이는 위 조항의 문언적 해석상 받아들일 수 없다. 따라서 현행 법체계를 전제로 하여서는, 헌법재판소의 정당해산결정이 있더라도 해산되는 정당 소속 지방의회의원들의 의원직에는 아무런 영향을 미치지 못하며, 지역구 / 비례대표를 불문하고 해당 정당 소속 지방의회의원들은 의원의 지위를 유지한다고 보아야 한다. 이러한 논지에 따른다면, 헌법재판소의 정당해산결정 이후 중앙선거관리위원회 등이 해산된 정당 소속 비례대표지방의회의원들의 지위를 놓고 벌인 일련의 행위는 모두 위법하다고 보아야 하고, 이로 말미암아 그 비례대표지방의회의원들이 각 지방의회의 의정 활동에서 상당 기간 배제됨으로써 지방자치단체의 결정에 지방의회의원으로써 대표되는 주민들의 의사를 반영하고자 한 헌법의 의사나 요청이 훼손되는 중대한 결과가 발생하였다. 그리고 실재적(實在的)으로도, 위와 같이 비례대표지방의회의원들이 의정 활동에서 배제된 기간에 이루어진 각 지방의회의 의결들은 그 지방의회의원들의 심의권․표결권을 침해한 하자가 있으나, 적어도 현행 법체계와 법원 또는 헌법재판소의 판례에 따를 경우 이를 이유로 그 의결들의 효력을 다투거나 부정하기는 어렵거나 불가능하다. 또한 국가나 지방자치단체를 상대로 국가배상법에 따른 손해배상을 청구하는 방식으로 위와 같은 일련의 위법 행위에 대하여 책임을 묻는 것도 쉽지 않아 보인다. 나아가 위 비례대표지방의회의원들은 의정 활동에서 배제된 기간에 의정활동비와 월정수당을 지급받지 못하였고 지금까지도 이를 지급받지 못하고 있어 보이는바, 위 의정활동비와 월정수당은 마땅히 지급되어야 할 것이나 이 역시 그 지방의회의원들의 주관적 권리를 만족시키는 데 그칠 뿐 앞서 본 바와 같은 헌법 훼손을 해소하는 것은 아니라는 한계가 있다. 결국 정당해산결정 이후 지방의회의원의 지위를 둘러싸고 발생한 실재적 문제들은 근원적으로 해결되지 못한 채 여전히 남아 있다고 하겠다. 향후 다시 발생할지도 모를 유사한 일에 대비하여 입법적으로라도 해결책을 마련할 필요가 있다.

Bisherige Forschungen über die Beziehung zwischen der Entscheidung zum Verbot der politischen Partei und dem Status der Abgeordneten zeigen folgende Probleme. Erstens unterscheiden sie die Abgeordneten des Regionalparlaments nicht von den Abgeordneten des Nationalparlaments. Zweitens behandeln sie nur die Frage, ob die Abgeordneten das Mandat beibehalten oder verlieren sollen, ohne die Diskussionsgegenstände nach den Stufen der Normen zu erörtern. Drittens diskutieren sie nicht genug die verschiedenen Fragen, die sich aus dem Parteiverbot und dem Mandatsverlust ergeben. Mit diesem Problembewusstsein sollte die Beziehung zwischen der Entscheidung zum Verbot der politischen Partei und dem Status der Abgeordneten des Regionalparlaments diskutiert werden. Fokussiert wird also auf die Abgeordneten des Regionalparlaments. Zuerst sollten die Unterschiede zwischen der Abgeordneten des Nationalparlaments und der Abgeordneten des Regionalparlaments betrachtet werden, um die Basis eigener Diskussion über die Abgeordneten des Regionalparlaments zu schaffen. Die Abgeordneten des Regionalparlaments haben die folgenden Unterschiede im Vergleich mit den Abgeordneten des Nationalparlaments. Nach dem Wesen haben die Abgeordneten des Regionalparlaments den Status nicht als gesetzgebendes Organ, sondern als Verwaltungsorgan. Ihre Aufgaben, Rollen und Befugnisse sind gebietsmäßig und machtpolitisch begrenzt. Ihre Aufgaben und Rollen sind mikroskopisch regionalbezogen. Der normative Rang ihres Status, ihrer Handlungen und Aktivitäten liegt auf der Stufe des Gesetzes. Wenn die oben genannten Unterschiede beachtet werden, sollte man davon ausgehen, dass die Befugnisse und Aktivitäten der Abgeordneten des Regionalparlaments weder über die bereits geformte konkrete Ordnung des gesamten Staates hinausgehen, noch die Bildung dieser Ordnung direkt bewirken können. Es scheint daher nicht notwendig, dass die Abgeordneten des Regionalparlaments, die zur durch die Entscheidung des Verfassungsgerichts aufzulösenden Partei gehören, ihr Mandat verlieren, um die wehrhafte Demokratie zu vollenden oder die Effektivität der Entscheidung zum Verbot der Partei zu sichern. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kann man vielmehr nicht sagen, dass der Mandatsverlust der Abgeordneten des Regionalparlaments die sich aus dem Wesen des Parteiverbot ergebende Wirkung ist. Aus den oben genannten Unterschiede resultiert sich auch, dass die Auswirkung der Entscheidung zum Verbot der Partei auf das Mandat der Abgeordneten des Regionalparlaments systematisch ein Problem auf der gesetzlichen Ebene darstellt. Die Problemlage muss nämlich nicht durch die Verfassung direkt geregelt, sondern kann gesetzlich festgelegt werden. Es ist auf keinem Fall selbstverständlich, dass die zur verbotenen Partei gehörenden Abgeordneten des Regionalparlaments nach der wesentlichen Wirkung der Entscheidung zum Parteiverbot ihr Mandat verlieren. Die Frage, ob sie ihr Mandat verlieren sollten oder nicht, hängt vielmehr von dem Inhalt des Gesetzes ab. Im derzeitigen Rechtssystem gibt es jedoch keine gesetzliche Bestimmung, die besagt: "Wird die Entscheidung zum Verbot der Partei getroffen, so verlieren die Abgeordneten des Regionalparlaments, die zur verbotenen Partei gehören, ihr Mandat." Einerseits wird behauptet, dass § 192 Abs. 4 des Wahlgesetzes eine gesetzliche Bestimmung mit der oben genannten Absicht sei, da die "Auflösung" im § 192 Abs. 4 des Wahlgesetzes lediglich auf freiwillige Auflösung begrenzt gedeutet werden sollte. Diese Meinung ist aber nicht anzunehmen, solange kein Grund gegen den Wortlaut dieses Absatzes gezeigt wird. Daher sollte man unter der Voraussetzung des derzeitigen Rechtssystems davon ausgehen, dass die Entscheidung vom Verfassungsgericht zum Verbot der Partei keine Auswirkung auf das Mandat der Abgeordneten des Regionalparlaments hat. Das heißt, dass die Abgeordneten trotz der Entscheidung ihren Status beibehalten. Aus dieser Schlussfolgerung resultiert sich, dass die Aktionen der Zentralen Wahlkommission und anderer Organe infolge der Entscheidung des Verfassungsgerichts zum Parteiverbot in Bezug auf den Status der Abgeordneten des Regionalparlaments rechtswidrig sind. Wegen der rechtswidrigen Aktionen wurden die Abgeordneten für lange Zeit von der Arbeit des Regionalparlaments ausgeschlossen. Hierdurch wurde die Forderung der Verfassung beschädigt, die Interessen der Einwohner in der Kommunalverwaltung zu fördern. Ferner haben die Beschlüsse des Regionalparlaments während der oben genannten Ausschlusszeit das Recht der Abgeordneten auf Beratung und Abstimmung verletzt. Es scheint aber unter der Voraussetzung des derzeitigen Rechtssystems oder der Präzedenzfälle nicht leicht, die Gültigkeit der Beschlüsse zu leugnen. Es gibt übrigens Probleme über die Gebühr für Aktivitäten und die monatliche Vergütung, die die Abgeordneten nicht erhielten. Infolge der Entscheidung zum Verbot der Partei sind verschiedene Probleme um den Status der Abgeordneten des Regionalparlaments entstanden, und viele davon bleiben immer noch ungelöst. Es ist gefragt, mit der Gesetzgebung auf ähnliche Fälle vorzubereiten.