정책집행과정에 대한 네트워크 거버넌스 관점의 연구

Abstract

1980년대 세계는 에이즈의 발생으로 공포에 떨기 시작했다. 각국에서는 에이즈의 빠른 확산을 억제하기 위해서 에이즈 예방 및 관리 정책들을 수립하였다. 한국도 1985년의 첫 에이즈 환자 발생을 시작으로 곧바로 에이즈 대책위원회를 수립하고 1987년에 후천성면역결핍증 법을 제정하였다. 세계에서는 UNAIDS를 중심으로 에이즈 퇴치 운동을 시작했고, 2010년대비 2018년에 세계는 16%의 신규 HIV 감염자 수 감소라는 쾌거를 이루어냈다. 그런데 이상하게도 한국에서는 반대의 현상이 일어난다. 다른 선진국들과 같은 시기에 관련법을 제정하고 에이즈 정책을 수립하였으며, 에이즈 예방정책의 내용과 목표, 방향성도 선진국들과 다를 바가 없다. 그런데 한국에서는 2010년대비 2018년에 신규 HIV 감염자 수가 44% 가까이 급증하는 현상이 나타났다.

본 연구는 이 문제점에 착안하여 연구를 시작하였다. 선진국들과 다를바없는 의료수준과 법체계, 그리고 정책의 체계까지 정책집행에 부족할 것이 없는 한국의 정책환경에서 정반대의 결과가 나오는 요인에 대하여 집중했다. 선진국들의 사례를 분석한 결과, 한국은 에이즈 예방에 성공한 선진국들에 있는 것이 없었다. 바로 네트워크 거버넌스였다.

이에 네트워크 거버넌스에 대한 선행연구와 이론들을 검토하였다. 비교적 최근에 등장한 현상이고 이론적 개념이기 때문에 네트워크 거버넌스를 포괄적으로 정의하는 통일된 개념은 존재하지 않는다. 하지만, 선행연구를 통해서 학자들이 네트워크 거버넌스의 운영기제 및 구성요소에 대하여 공통적으로 언급하고 있는 4가지를 도출해보았다. 이 4가지 구성요소는 상호의존성, 공동의 목표, 이해관계자들의 전문성, 그리고 활발한 상호작용이다.

그리고 에이즈 예방정책을 위한 네트워크가 처음으로 형성되기 시작한 1990년대부터 가장 최근인 2019년까지의 에이즈 예방정책의 집행과정의 변천을 네트워크 거버넌스의 4가지 구성요소를 중심으로 분석하였다. 네트워크 거버넌스의 운영정도에 따라서 이 시기를 3단계로 구분하였다.

첫 번째 시기는 노태우, 김영삼, 김대중 정부 시기인 네트워크 거버넌스의 형성기(1993-2003)로 에이즈 예방을 위해 민간단체들이 설립되고 사업을 시작하였던 기간이다. 이 시기 정부도 민간단체와 상호작용을 점차 시작하였고, 국고 지원을 시작하는 등 상호 간의 네트워크를 형성하기 시작하는 모습을 보인다.

두 번째 시기는 노무현, 이명박 정부 시기인 네트워크 거버넌스의 활성기(2003-2013)이다. 2003년에서 2013년으로 구분되는 이 시기에는 민간단체 내에서의 사업 영역이 명확하게 구분되고, 정부도 민간단체와 사업 영역을 구분하여 자원의 효율성을 최대한 높이기 위해 노력하였다. 또한, 정부와 민간단체는 수평적인 관계에서 활발하게 상호작용하였고, 협력하여 예방사업을 진행하는 등의 협력적 관계를 강화하였다. 그리고 외부 전문가들도 활발하게 이 네트워크 거버넌스에 참여하면서, 에이즈에 관한 활발한 연구들이 진행되기도 하였다.

세 번째 시기는 박근혜, 문재인 정부 시기로 구분되는 네트워크 거버넌스의 쇠퇴기(2013-2019)이다. 2013년부터 2019년까지로 구분되는 이 시기에는 네트워크 거버넌스의 퇴보 현상이 나타난다. 수평적이었던 정부와 민간단체의 관계는 수직적 관계로 후퇴하였고, 활발하였던 상호작용도 중단되었다. 정부의 바뀌지 않는 모습으로 인해 전문가들은 자문위원이 되기를 거부하는 현상까지 벌어지고 있다. 그리고 정부의 정책은 2000년대에 머물러 있으며, 현장에서 정책 집행의 어려움을 겪는 민간단체들의 자문은 정책에 전혀 반영되지 않고 있다.

이에 본 연구는 이토록 네트워크 거버넌스의 차이가 현저하게 나타나는 3개의 시기에서의 변천을 네트워크 거버넌스의 구성요소 4가지를 중심으로 분석하고 있다. 정책의 집행과정을 분석하기 앞서서 한국의 에 이즈 역학 상황에 대하여 분석하였다. 또한 에이즈의 정책의 법적 근간 이 되는 후천성면역결핍증 예방법이 에이즈 예방 및 홍보의 측면에서 어 떠한 내용을 담고 있고, 어떻게 개정되어 왔는 지에 대하여 살펴보았다.

다음으로는 에이즈 정책이 수립되는 체계에 대하여 살펴보았다. 보건 복지부의 정책방향에 맞춰 매년 수립되는 질병관리본부의 세부계획을 단 계별로 살펴보았다. 2002년 처음 수립된 보건복지부의 제1차 국민건강증 진종합계획에서부터 제4차 계획까지 에이즈 예방을 위한 보건복지부의 정책이 어떠한 방향으로 발전해왔는지를 살펴보았다. 또한, 2002년부터 매년 수립되는 질병관리본부의 에이즈관리지침에 대하여도 살펴보았다. 매년 수립되는 정책인 관계로 본 연구에서 구분한 3단계의 시기에 맞게 2002년, 2012년, 그리고 최근인 2020년의 에이즈관리지침을 네트워크 거 버넌스의 4가지 구성요소의 관점에서 분석하며 그 발전과정을 살펴보았다.

본격적인 에이즈 예방정책의 집행과정에 대한 분석결과는 시기별로 다음과 같이 요약할 수 있다.

- 네트워크 거버넌스의 형성기: 정부의 도움이 있기 전부터 민간단체 들이 설립되었다. 1997년 정부의 국고 지원이 시작되기 전에 이미 지금 의 주요 에이즈 예방 민간단체인 한국에이즈퇴치연맹, 대한에이즈예방협 회, 구세군보건사업부가 설립되어 사업을 진행하였다. 이들은 서로 간의 긴밀한 상호작용과 협력을 통하여 사업영역을 명확히 구분하였다. 그리 고, 정부가 이 네트워크에 참여함으로써 정책네트워크가 형성되었다. 이 시기에 정부도 민간단체에서 시행하기 어려운 범국민적 에이즈 예방 홍 보 캠페인 등을 주관하여서 운영하였다. 네트워크 거버넌스의 구성요소 중 상호의존성이 돋보이던 시기이다. 서로의 자원을 활발한 상호작용을 통하여 적극적으로 활용함으로써 상호의존성을 견고하게 발전시키고 네 트워크 거버넌스의 초석을 놓았다.

- 네트워크 거버넌스의 활성기: 이 시기에는 네트워크 거버넌스의 4 가지 구성요소가 모두 활발하게 운영되던 시기이다. 상호의존성과 관련 하여 정부와 민간단체는 사업을 세분화했다. 정부는 범국민적 대국민 홍 보메시지에 주력하고, 민간단체들은 에이즈 고위험군, 감염취약계층 등의 세부집단에 대한 예방사업 및 교육에 주력하였다. 민간단체 내에서도 한 국에이즈퇴치연맹은 예방 및 홍보, 대한에이즈예방협회는 감염인 관리 및 지원과 지방에서의 교육, 구세군보건사업부에서는 수도권 지역 교육 등으로 사업을 세분화하여 전문성을 키워나갔다.

공동의 목표와 관련하여서도 고위험군에 대한 예방사업 집중이라는 정부의 정책목표와 맞물려서 정부는 월드컵을 통해 유입되는 해외 에이 즈 고위험군의 위험성에 대비한 홍보메시지를 국민에게 전달하고, 이를 민간단체들이 돕는 등의 협력적 모습을 보였다. 또한, 징병 검사 단계에 서 에이즈 검사를 필수적으로 도입하는 등 공동의 목표를 두고 정부와 민간단체가 협력하는 양상이 많이 보였다. 이해관계자들의 전문성과 관 련하여서는 에이즈 관련 감염내과 의사 등 다양한 학계의 전문가들이 에 이즈 확산 억제를 위해 뛰어들었던 시기이다. 정부에서는 자문위원단을 구성하였고, 풍부한 인력자원을 민간단체에서 활용할 수 있는 다리가 되 어 주었다. 또한, 에이즈와 관련한 연구들도 활발하게 학계 곳곳에서 시행되었다.

무엇보다도 활발한 상호작용의 측면에서 정부는 민간단체와 수평적 관계를 유지하였다. 명령과 지시를 내리는 것이 아니라, 정부와 민간단체 들이 모두 만날 수 있는 소통의 자리를 주기적으로 구성하였으며, 정책 의 사업과 방향성을 놓고 함께 토의하는 방식으로 사업을 발전시켜나갔 다.

- 네트워크 거버넌스의 쇠퇴기: 하지만, 위와 같은 네트워크 거버넌 스는 2010년에 들어서면서 오히려 1990년대로 회귀하는 현상을 보여준 다. 상호의존성의 측면은 더 발전하지 못했다. 민간단체는 정부에서 정책 을 현실에 맞게 발전시키고 구체적인 방향으로 수립하여 주기를 기대하 였다. 하지만 정부는 이러한 정책적 자원을 민간단체에 공급하지 않고 있다. 정부의 정책은 매년 같은 내용의 정책만 수립될 뿐이었다. 공동의 목표와 관련하여, 민간단체에서는 정부에 고위험군에 대한 예방사업을 위해 구체적인 가이드라인을 제시해줄 것을 요청하고 있다. 또한, 초등학 생에 대한 에이즈 예방의 조기교육의 필요성도 피력하고 있다. 하지만, 정부는 더 이상 이 목표에 대한 의욕이 없으며, 적극적으로 이 문제들을 해결할 의지를 보이지 않고 있다.

이해관계자들의 전문성의 측면에서 전문가들은 정부에서 이탈하기 시작했다. 정부에 연구를 통하여 아무리 정책적 제언을 하여도 정부의 정책에 발전이 없고 변화하지 않는 모습을 보면서 전문가들이 자리를 떠 나는 것이다. 민간단체들은 자문위원단의 전문적인 조언을 필요로 하고 있으나, 에이즈와 관련하여 오랫동안 현업에서 연구하고 숙성된 경험을 지닌 전문가들은 오히려 자문위원을 맡기를 거부하는 현상이 벌어지고 있다.

활발한 상호작용의 측면에서는 더욱 심각하다. 정부는 민간단체에 대하여 상호작용의 기회를 현저히 없앴다. 토론하고 회의하는 소통의 장 이었던 정부와의 모임은 정부에 보고를 하고 점수로 평가받는 장이 되었 으며, 정부는 사업의 진행에 대한 전문적인 자문을 제공하지 않고 있다. 또한, 민간단체의 어떠한 활동이든 정부의 승인 하에 진행되게 함으로써 민간단체에서 정부의 입장과 조금이라도 다른 활동을 하지 못하도록 자 율성을 제한하고 있다.

이에 본 연구에서는 이러한 현상들을 민간단체 관계자들과의 인터뷰 를 통해서 확인하였으며, 다음과 같은 정책적 제언을 하는 바이다. 첫째, 정부는 민간단체와 수평적 상호작용을 활성화하여야 한다. 둘째, 민간단 체의 활동의 자율성을 보장해야 한다. 셋째, 정부의 에이즈에 대한 전문 성이 강화되어야 한다. 넷째, 정책집행현장의 어려움을 정책에 빠르게 반 영해야 한다. 다섯째, 에이즈 고위험군에 대한 예방사업을 구체화하여야 한다. 여섯째, 에이즈 조기교육의 현실화가 이루어져야 한다.

In the 1980s, the world began to panic with the outbreak of AIDS. Countries have established AIDS prevention and management policies to curb the rapid spread of AIDS. Starting with the first AIDS case in 1985, Korea established an AIDS Countermeasure Committee and enacted the AIDS Act in 1987. The world started an AIDS-fighting campaign with UNAIDS at the center. Comparing to 2010, the world achieved a 16% decrease in the number of new HIV infections in 2018. Strangely, however, the opposite happened in Korea. At the same time as other developed countries, related laws were enacted and AIDS policies were established, and the contents, goals and directions of AIDS prevention policies were no different from those of developed countries. In Korea, however, the number of people infected with HIV jumped nearly 44 % in 2018 compared to that of 2010.

This study starts with this problem. I focused on factors that produce the opposite results in Korea's policy environment, where medical standards, legal systems, and policy systems, which are no different from advanced countries, are sufficient to implement AIDS prevention policies. According to an analysis of advanced countries' cases, Korea had nothing in developed countries that succeeded in preventing AIDS. It was 'Network Governance'.

In response, prior studies and theories on network governance were reviewed. Because it is a relatively recent phenomenon and theoretical concept, there is no unified concept that comprehensively defines network governance. However, prior research has led to four common references by lots of scholars to the operating mechanisms and components of network governance. These four components are 'Mutual Dependence', 'Joint Objective', 'Professionality of Included parties' and 'Active Interaction'.

And from the 1990s, when the network for AIDS prevention policy was analyzed centering on four components of network governance. Depending on the degree of operation of network governance, this period was divided into three stages. The first is Youngsam Kim, Dae-jung Kim, and Tae-woo Roh administration period Formative network governance(1993-2003). In this period, business and private groups have launched to prevent AIDS. During this period, the government also gradually began to interact with private organizations and began to form a network of mutual assistance, including the start of supporting with the national budget.

The second phase of Active network governance(2003-2013), during the Myung-bak Lee and Moo-hyun Roh government. During this period, which is divided from 2003 to 2013, business areas within private organizations were clearly divided, and the government also tried to increase the efficiency of resources as much as possible by separating business areas from private organizations. In addition, the government and private organizations actively interacted in horizontal relationships and strengthened cooperative relations, such as conducting preventive projects in cooperation. And with outside experts actively participating in this network governance, active research on AIDS has also been conducted.

The final phase is Decline of network governance(2013-2019) which is in the period of Jae-in Moon and Geun-hye Park government. This period shows a regression in network governance. The horizontal relationship between the government and private organizations retreated to a vertical one, and the active interaction ceased. The government's unchanged appearance has even led to experts refusing to become advisors. And the government's policies remain in the 2000s, and the advice of private organizations having difficulty in implementing policies on the spot is not reflected at all in the policies.

Thus, this study focuses on four components of network governance, three periods in which these differences in network governance are noticeable. Before analyzing the process of implementing policies, I analyzed the situation of AIDS dynamics in Korea. I also researched what the AIDS Prevention Act, which is the legal basis for AIDS policy, contains in terms of AIDS prevention and promotion, and how it has been revised.

Next I researched the system in which AIDS policies are formulated. I looked at the detailed plan of the Centers for Disease Control and Prevention, which is set up every year in line with the ministry's policy direction. From the Ministry of Health and Welfare's 1st comprehensive plan for national health promotion to the 4th plan, which was first established in 2002, I researched the direction in which the ministry's policy for AIDS prevention has been developed.

I also researched the AIDS management guidelines of the Centers for Disease Control and Prevention, which are established annually from 2002. Because of the annual policy, I researched the development of AIDS management guidance in 2002, 2012, and 2020 from the perspective of four components of network governance in line with the timing of the three stages identified in this study.

The analysis results of the full-fledged implementation of AIDS prevention policies can be summarized as follows by timing.

- Formative Network Governance: Civil organizations were established even before the help of the government. Prior to the start of the government's state funding in 1997, the Korea Federation for HIV/AIDS Prevention, the Korean Association for AIDS Prevention, the Salvation Army were already established and carried out the project. They clearly identified the business areas through close interaction and cooperation with each other. Then, a policy network was formed by the government's participation in the network. During this period, the government also organized and operated a nationwide anti-AIDS campaign that was difficult to implement by private organizations. It was a time when interdependencies stood out among the components of network governance. By actively utilizing each other's resources through active interaction, they have developed interdependencies firmly and laid the foundation for network governance.

- Active network governance: This is a time when all four components of network governance were active. In relation to interdependence, the government and private organizations have subdivided the business. The government focused on nationwide public relations messages, while private organizations focused on preventive projects and education for detailed groups such as high-risk and vulnerable groups. Even within private organizations, the Korea Federation for HIV/AIDS Prevention developed its expertise by dividing its business into prevention and promotion, Korean Association for AIDS Prevention managed and supported infected persons, education in provincial areas, and education in the Salvation Army's Health and Business Department in the Seoul metropolitan area.

In line with the government's policy goal of focusing preventive projects on high-risk groups, the government also showed cooperation by sending public promotional messages to prepare for the dangers of high-risk groups from overseas through the World Cup and helping private organizations. In addition, there were many aspects of cooperation between the government and private organizations on common goals, including the mandatory introduction of AIDS tests at the conscription examination stage. Regarding the expertise of stakeholders, experts from various academic circles, including AIDS-related infectious medicine doctors, jumped in to curb the spread of AIDS. The government formed an advisory panel and provided a bridge for private organizations to utilize abundant knowledge. Also, research on AIDS was actively conducted throughout the academic world.

Above all, in terms of active interaction, the government maintained a horizontal relationship with private organizations. Instead of giving orders and instructions, the government and private organizations formed a place for communication on a regular basis and developed the project by discussing the project and direction of the policy together.

- Decline of Network Governance: However, these network Governance shows a return to the 1990s as it enters 2010. The aspect of interdependence has not been developed further. Civilian organizations expected the government to develop policies in accordance with reality and establish them in specific directions. However, the government does not provide such policy resources to private organizations. The government's policy was only formulated with the same content every year.

Related to the common goal, private organizations are asking the government to provide specific guidelines for prevention of high-risk groups. It also expresses the need for early education to prevent AIDS in elementary school students. However, the government is no longer motivated by this goal and has shown no willingness to actively address these issues.

In terms of the expertise of stakeholders, experts have begun to deviate from the government. No matter how much policy suggestions they make to the government through research, experts leave their posts as they see no progress or change in the government's policies. Private organizations need professional advice from the advisory panel, but experts with long-standing research and experience in the field regarding AIDS are rather refusing to serve as advisors.

It is even more serious in terms of active interaction. The Government have significantly eliminated the opportunity for interaction with private organizations. The meeting with the government, which used to be a venue for discussion and meeting, has become a venue for reporting to the government and being evaluated by scores, and the government has not provided professional advice on the progress of the project. In addition, any activities of private organizations are subject to government approval, thus limiting their autonomy to prevent private organizations from engaging in activities that are slightly different from the government's position.

In this study, these phenomena were confirmed through interviews with officials from private organizations, and the following policy suggestions were made. First, the government should promote horizontal interaction with private organizations. Second, the autonomy of private organizations should be guaranteed. Third, the government's expertise in AIDS should be strengthened. Fourth, the difficulties of the policy implementation site should be reflected quickly in the policy. Fifth, prevention projects for high-risk groups of AIDS should be specified. Sixth, early education of AIDS should be realized.