국회 예산심의과정에서의 정치적 배분과 예산집행

Abstract

본 연구는 국회 예산결산특별위원회의 예산심사과정에서 나타나는 예산심의와 관련된 정치적 배분으로 대표되는 당사자들의 행동이 예산의 집행에 부정적인 영향을 미침을 실증적으로 살펴보고자 한다. 선심성 지역예산의 증액 등이 문제가 되는 이유는 국회의원과 지역주민이나 기관의 입장에서 예산획득을 추구하는 것이 합리적이고 정당한 행위로 이해될 수 있는 반면, 과잉투자와 재정건전성의 악화, 자원 배분의 왜곡 등 사회 전체적으로는 비효율적인 결과를 초래하기 때문이다. 본 연구는 이런 문제의식하에 현재 국회에서 운영 중인 예산심사과정이 야기하는 결과 중 예산집행의 부진과 중앙예산기관으로서 기획재정부의 예산집행 통제가 발생함을 실증하고, 이를 제도적으로 보완하기 위한 정책적 시사점을 제시하고자 한다. 공공선택론은 예산과정이 가지고 있는 정치성과 예산과정에 참여하는 주체들의 행동원리를 설명할 수 있는 이론적 토대를 제공한다. 효용극대화를 달성하려는 투표자, 득표극대화와 재선을 추구하는 정치가, 예산극대화를 추구하는 관료, 그리고 공유재의 특징을 가진 예산의 재화특성으로 인해 포크배럴(pork-barrel) 현상이 나타난다. 포크배럴이 문제가 되는 점은 예산과정에 참여하는 주체들은 각자의 목적함수를 달성하기 위해 최적의 행동을 하지만, 그 결과가 전체적인 사회 후생의 최적화를 달성하지 못할 수 있다는 것이다. 포크배럴에 의해 발생한 선심성 지역예산은 ① 홍보할 수 있는 사업을 위주로 증액하려고 한다는 점, ② 적정 규모의 예산을 반영하기보다 지역구에 배정되는 예산사업의 숫자(Frisch, 1998)를 늘리려고 한다는 점, ③ 사업의 집행이나 완결 가능성보다는 사업의 유치나 증액에 집중하게 된다는 점(Arnold, 1992)에서 자원 배분의 왜곡과 함께 다른 사업예산에 비해 집행의 부진이 나타나게 된다. 또한 현재 한국의 국회 예산심의 제도하에서 증액요구된 선심성 지역예산사업의 경우 사업계획과 사전절차 준수여부 등을 충분히 검토받지 못한다는 점, 증액심사과정이 불투명하다는 점 역시 기획재정부의 예산집행통제나 실제 예산집행 과정에서의 부진으로 이어지는 원인이 된다. 예산과정은 정치적인 주기, 구체적으로는 선거나 파급력이 큰 정치적인 사건의 발생과 관련이 있다. W. Nordhaus (1975)에 의해 주창된 정치적 경기순환주기(Politically Induced Business Cycle : PBC)이론에 따르면, 유권자들은 합리적이라 하더라도 정보의 비대칭성과 제약으로 인해 정치인과 정부가 선거 이전에 제공하였던 경제적 혜택에 비례하여 투표를 한다. 정치인은 유권자들에게 자신이 경제적 혜택을 줄 수 있는 정치인으로 평가받기 위해서, 유권자들에게 선심성 지역예산을 제공하려고 한다. 현재 한국의 지방선거에서 정당공천제가 실시되고 있다는 측면을 고려한다면, 지역구의 국회의원과 지방자치단체장, 그리고 지방의회의원은 서로의 당선에 협력하는 것이 공공선택론적 관점에서의 재선가능성을 높이는 행동이 된다. 2년 주기로 총선과 지방선거가 번갈아가며 실시되고 있기 때문에 역학관계의 변화가 주기적으로 나타나지만, 당적이 일치하는 경우 선심성 지역예산사업을 확보하고 집행하는 것이 지방자치단체장과 지방의회의원에게 있어서도 재선가능성을 높이는데 도움이 된다. 예산심의를 통해 확정된 예산은 계획된 집행 일정에 맞추어 회계연도 간 집행된다. 하지만 편성된 예산이 집행을 통해 모두 지출되는 것은 현실적으로 불가능하다. 예산에 반영되어 재원이 배분되었으나 재원의 미집행이 발생하였을 경우, 해당 사업보다 더 필요하거나 시급한 사업에 그 재원을 투입할 수 있음에도 불구하고 사용하지 못했다고 볼 수 있다. 기회비용의 측면에서 불용액 등 예산의 미집행액은 예산집행의 부진 혹은 비효율성을 나타내는 지표라고 볼 수 있다. 한편 정부는 예산의 집행이 효율적으로 진행될 수 있도록 노력한다. 기획재정부의 수시배정제도도 그런 노력 중 하나다. 수시배정제도는 예산편성 시 사업계획이 미확정이거나 또는 사업시행의 점검이 필요한 사업에 대하여 분기별 정기배정에 관계없이 수시배정이 요구를 받아 해당사업의 추진상황 및 문제점 등을 분석 검토한 후 예산을 배정하는 제도다. 실제로 예산심의가 종료된 후 회계연도가 시작되면 기획재정부에서는 각 사업의 계획서를 다시 검토하고 수시배정으로 묶을 것인지에 대한 결정을 한다. 이 때 사업계획이 미진한 당해 사업들은 다른 사업에 비해 수시배정 대상사업이 될 가능성이 높다. 국회 예산심사와 관련된 여러 연구들은 예산심의의 문제점을 파악하고, 개선하기 위한 방안을 제시하고 있다. 하지만 대부분의 연구는 선심성 예산(pork-barrel)의 편성과정에 집중하고 있으며, 선심성 예산이 실제로 국민과 시장경제에 미치는 영향에 대해서는 기회비용의 측면과 부정적인 인식에 초점이 맞춰져 있다. 다시 말해, 선심성 지역예산이 초래하는 부정적인 효과에 대한 실증분석이 없는 상태라고 볼 수 있다. 본 연구는 이런 문제의식하에 선심성 지역예산이 보이는 부정적인 효과와의 인과관계 여부 및 정도에 초점을 맞추고자 한다. 그리고 실제 발생하고 있는, 정치적인 의도의 예산 배분이 선거주기와 정치적 연계에 따라 그 부정적인 효과의 정도가 달라질 수 있음을 밝히고자 한다. 본 연구의 분석을 위해서 2011～2018년 8년간의 예산, 추경, 결산자료를 종합하여 세부사업 중 국회에서 증액된 사업을 대상으로 하였다. 해당 사업 중 예산결산특별위원회에서 증액되었으며, 예산의 대상이 특정 지역이나 특정 지역의 기관인 예산들을 기준으로 선심성 지역예산여부를 판별하여 코딩하였다. 이를 검토하고 확인하기 위해 국회 예결위의 예산안등조정소위 심사자료, 국회 회의록, 언론보도 등을 자료로 하였다. 또한 선심성 지역예산의 사업대상지역을 구분하여 지역별로 집행 효과가 다르게 나타나는지 확인하였다. 기획재정부로부터 분석대상 기간 동안의 수시배정사업목록, 결산자료를 통해 세부사업별 집행률, 예산이월율, 불용액비율을 결합하였다. 선거압력, 즉 정치주기는 국회의원의 해당 기 연차를 변수로 삼았다. 정치적 연계의 경우 국회의원 다수당-지방의회의원 다수당-지방자치단체장의 당적이 일치하는지 여부로 변수화하였다. 이 밖에 영향요인을 통제하기 위해 예산규모, 예산증가율, 특별회계 및 기금여부, 정책별 분류, 부처 변수를 사용하였다. 분석모형으로는 각 연도 분석을 위해 로짓과 일반화 선형모형(Generalized Linear Model)을, 전체 데이터 분석을 위해 패널로짓과 GEE(Generalized Estimating Equations)를 사용하였으며, 분석에는 STATA 16.1 프로그램을 활용하였다. 주요 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 국회 예산심사 과정에서 발생한 선심성 지역예산사업은 그렇지 않은 증액사업에 비해 기획재정부의 수시배정사업에 지정될 가능성이 높은 것으로 나타났다. 각 연도별로 분석한 결과 2012년과 2017년을 제외하고 나머지 6개년도에서 선심성 지역예산사업은 일반 증액사업에 비해 수시배정에 포함될 가능성이 1.679배(2013년)에서 4.209배(2015년)의 범위에서 나타났다. 8개년도 통합자료를 분석한 패널로짓 모형에서는 일반 증액사업에 비해 선심성 지역예산사업이 수시배정사업에 속할 확률이 3.193배로 나타났다. 선심성 지역예산사업의 사업대상지역별로 살펴보면 ① 일반 증액사업의 수시배정사업 지정확률이 상대적으로 가장 낮고, ② 강원, 충청, 경상, 전라가 일반 증액사업에 비해서는 수시배정사업에 속할 가능성이 높으나 지역 간에는 통계적으로 차이가 없으며, ③ 사업의 효과가 여러 지역에 배분되는 사업들과 서울, 인천·경기의 사업들이 가장 수시배정사업에 속할 확률이 높게 나타났다. 둘째, 국회 예산심사 과정에서 발생한 선심성 지역예산사업은 그렇지 않은 증액사업에 비해 불용액비율이 높고, 집행률이 낮은 것으로 나타났다. 먼저 각 연도별로 선심성 지역예산사업이 불용액비율에 미치는 영향은 2014, 2016, 2018년에 부분적으로 나타남을 확인할 수 있었다. 2014년과 2018년에는 지방선거가, 2016년에는 20대 총선이 있던 해였음을 고려해본다면, 선심성 지역예산의 집행 부진이 선거주기에 따라 나타나고 있음을 확인할 수 있다. 불용과 이월액을 함께 고려한 예산집행률에 미치는 영향은 2014년～2018년의 5개년의 자료에서 음(-)의 관계가 추정되었다. 8년간의 자료를 통합하여 분석한 결과, 국회에서 증액된 선심성 지역예산은 다른 증액사업에 비해 불용액비율이 약 26% 높으며(p<0.01), 집행률은 3.3% 낮은(p<0.01) 것으로 나타났다. 각 지역별로 선심성 예산사업의 예산집행에 차이가 있는지에 대한 분석한 결과 일반 증액사업에 비해 서울이 사업대상지역인 선심성 예산사업의 불용액비율이 156.4%, 경기·인천이 47.7% 높은 것으로 나타났다. 집행률의 경우 강원을 제외한 대부분의 권역에서 선심성 예산사업의 집행률이 일반 사업에 비해서 낮음을 확인할 수 있었다. 셋째, 선심성 지역사업여부가 수시배정사업에 지정되는지 여부 및 예산집행과의 관계의 정도를 선거주기가 조절하는지 여부를 살펴보기 위하여, 선거압력 변수와 선심성 지역예산여부-선거압력 변수의 교호항을 추가로 투입하여 분석하였다. 그 결과 ① 수시배정사업에 지정되었는지 여부, 불용액비율이 종속변수인 경우 선심성 지역예산여부와 선거압력 변수의 교호항 중에서 2년차 변수가 양(+)의 유의미한 관계로 추정되었으며, ② 집행률을 종속변수로 한 모형에서는 선심성 지역예산여부와 선거압력의 교호항 중 2년차～4년차 변수에서 모두 유의미한 음(-)의 계수가 추정되었다. 넷째, 선심성 지역예산 여부가 수시배정사업에 속할 가능성과의 관련성, 그리고 불용액비율과 집행률로 측정한 예산집행과의 관련성을 정치적 연계가 조절하는지를 분석한 결과 ① 지방의회와 지역 내 국회의원 다수당이 일치하는 지역의 선심성 예산사업은 그렇지 않은 지역의 선심성 예산사업에 비해 수시배정사업에 속할 확률이 1.943배이며, 불용액비율이 37.2% 높고, 집행률이 2.93% 낮은 것으로 나타났다. ② 지방자치단체장과 지방의회의 다수당이 일치하는 지역의 선심성 예산사업은 그렇지 않은 선심성 예산사업에 비해 불용액비율이 34.1% 낮은 것으로 나타났으며, 수시배정사업에 속할 가능성 혹은 집행률과는 통계적으로 유의미한 관계가 없는 것으로 추정되었다. 본 연구는 기존의 연구들이 국회 예산심사에 대하여 예산심사과정에서 일어나는 상호작용(양경숙, 2009; 홍형선, 2018), 예산심사 결과 발생한 쪽지예산의 성격에 대한 규명(배석주, 2016), 예산심의 결과물인 증·감액 사업의 성격(김영록·김상수, 2018) 등 예산심사 과정 자체나 산출물의 성격에 집중한 것과 달리, 국회 예산심사 과정에서 발생한 선심성 지역예산이 예산의 집행과정에서도 사회적으로 부정적인 영향을 미칠 수 있음에 주목하였다. 예산심의 과정에서 발생하는 포크배럴에 의한 예산이 그 성격과 현재 한국의 국회 예산심의제도로 인해 예산집행에도 문제가 있을 수 있다는 점을 밝힌 것이 본 연구가 가진 첫 번째 의미다. 다음으로 본 연구는 예산편성-예산심의 및 확정–예산집행의 과정에서 정치순환주기가 나타나고 있음을 밝히고 있다. 여전히 유권자와 정치인 간에 정보비대칭이 존재하고, 예산편성 및 심의과정에서 투명성이 부족하다는 점을 실증결과는 말하고 있다. 예산의 형성과정이 투명하지 않고 공개된 장소에서 논의되지 않은 예산이 어느 순간 확정되어 시행된다면, 그 정책이 제대로 될 수 없을 것이다(배석주, 2016). 밀실에서 결정된 예산은 누가 만들었는지 알 수 없고, 책임을 지우기 어려운 것이 사실이다. 예산과정, 특히 예산심의 과정을 투명하게 만드는 제도들의 필요성을 주장하기 위한 실증적 근거를 마련하였다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있을 것이다. 지역의 수요를 만족시키기 위한 대응 측면, 예산과정에 참여하는 참여자들에게는 최적의 행동이라는 측면에서 선심성 지역예산은 정치적 합리성 측면에서는 바람직할 수 있다. 하지만 국가 혹은 사회 전체의 후생과, 더 필요한 곳에 예산이 쓰일 수 있었다는 기회비용 측면에서는 나쁘다고 평가할 수 있다. 본 연구는 현재 한국의 국회 예산심의 제도하에서 발생하는 선심성 지역예산이 상대적으로 다른 증액예산에 비해 효과적인 집행이 어렵다는 것을 보였다. 이런 점에서 선심성 지역예산이 예산집행 측면에서 부정적인 영향을 실제로 미치는지, 영향을 미친다면 얼마나 미치는지를 보였다는 측면에서 의의가 있다. 선심성 지역예산의 부정적 효과를 줄이기 위한 제도적인 대안은 다음과 같다. 첫째, 증액심사 과정의 투명성을 확보하기 위해서는 예산결산특별위원회 간사단과 기획재정부 차관을 중심으로 한 소소위, 원내대표와 정책위의장을 중심으로 한 2+2회의 등 국회법에 규정되어있지 않은 회의체를 통한 증액심사를 지양하는 것이 필요하다. 불가피하다면 소소위의 회의를 공개하거나, 녹취·회의록 공개 등을 통해 어떤 사업예산이 증액논의되고, 실제로 증액되는지 알 수 있도록 해야 한다. 상대적으로 작은 규모의 지역예산사업의 경우 예산안등조정소위 위원이 같은 당의 지역 국회의원들의 지역구 사업을 담당하여, 기획재정부 예산실의 담당자와 증액심사를 진행한다. 예산안 심의 종료 후 확정예산이 공개될 때 증·감액이 이루어진 사업에 증·감액 의견을 제시한 상임위 및 예결위 위원을 적시하는 방안을 고려할 수 있다. 증액과정을 투명하게 만드는 증액심사 모니터링 제도를 도입하는 것이 예산심의와 집행과정에서 국회의원의 책임성을 확보하는 방안이 될 것이다. 둘째, 감액을 비롯하여 증액심사를 면밀하게 진행하기 위해서는 현재 30일 정도의 기간으로 진행하고 있는 심사기간을 늘릴 필요가 있다. 현행 제도하에서는 11월 초에 예산결산특별위원회의 종합정책질의와 부별심사, 상임위원회의 예비심사가 동시에 진행되며, 실질적으로 감액심사와 증액심사가 이루어지는 시간은 20일 남짓이다. 이와 같은 현행 예산심의 제도에서 선심성 지역예산은 사업성, 사전절차를 준수했는지 여부, 사업계획 작성여부 등을 면밀하게 검토받기 어려운 것이 사실이다. 따라서 국정감사의 일정을 조정한다든가, 정기국회의 일정을 연장하는 등 실질적으로 예산을 심사할 수 있는 시간적·물리적인 자원의 제공이 필요할 것이다. 다만 이런 연구결과에도 불구하고 본 연구는 국회의원의 목적함수와 행동원리를 제한적으로 가정하고 분석하였다는 점, 예산편성과정에 대한 고려가 부족했다는 점, 분석자료의 한계가 있다는 점 등의 한계점이 있다. 문제점들이 보완된 후속 연구가 필요할 것이다.

This study aims to empirically analyze the negative impact of the political allocation related to the budget deliberation process of the Special Committee on Budget and Accounts of the National Assembly. The pursuit of budget acquisition by politicians, local residents and institutions can be understood as a reasonable and just act. But the pork barrel regional budget has the following problems: The pork-barrel regional budget causes inefficient results throughout society, including excessive investment, worsening fiscal soundness, and distortion of resource allocation. The public choice theory provides a theoretical basis for explaining the political nature of the budgetary process and the principle of the actors involved in the budgetary process. Pork barrel is caused by the characteristics of voters trying to achieve utility maximization, politicians seeking votes and re-election, bureaucrats seeking budget-maximization, and budgets as a common pool resources. The problem with "Pork-barrel regional budget" is that the subjects participating in the budgetary process do the best to achieve their objective functions, but the results may not achieve the overall social welfare optimization. The budgetary process is related to political cycles, specifically the occurrence of political events such as an election. According to the Politically induced Business Cycle (PBC) theory, even reasonable voters vote according to the economic benefits that politicians and governments had provided before the election due to the asymmetry information and constraints. Politicians try to provide voters with a pork-barrel regional budget in order to be judged by voters as a politician who can give them economic benefits. The approved budget through budget deliberation process is executed during the fiscal year in accordance with the budget allocation plan and process. However, it is practically impossible for the budget to be executed perfectly. In terms of opportunity cost, the unexecuted amount of the budget, such as unused budget, can be seen as an indicator of the sluggishness or inefficiency of budget execution. Meanwhile, the government tries to execute the budget efficiently. The Ministry of Economy and Finance's occasional allocation system is one such effort. The occasional allocation system is a system that allocates budgets after analyzing and reviewing the progress and problems of the project after receiving requests for occasional allocation regardless of quarterly regular allocation for projects whose project plans are not formulated or that require check of project implementation. The projects which have insufficient plans, are likely to be subject to occasional allocation compared to other projects. There are few empirical analysis of the negative effects of the pork barrel regional budget. This study focuses on whether or not there is a causal relationship with the negative effects between the pork barrel regional budget and budget execution. And the degree of negative effects of the political budget allocation may vary depending on the political cycle and political ties. For these purposes, this study used data which budget and settlement on account data for the eight years from 2011 to 2018 were aggregated. Among the projects, the detailed project was coded as the pork-barrel regional budget by determining whether or not the project based on the budgets of specific regions or institutions in specific regions, and whether it was increased by the Special Committee on Budget and Accounts. In order to confirm this, the Special Committee on Budget and Accounts's review documents, minutes of the National Assembly, and press reports were reviewed. This study combines the list of occasional allocation projects and settlement of account data from the Ministry of Economy and Finance during the analysis period with the execution rate, carry-over rate, and unused ratio of expenditure budget. Election pressure, or political cycles, was measured as a variable for National Assembly members' annual periods. In the case of political ties, it was measured whether the majority party of National Assembly members, the majority party of local council members, and the heads of local governments had the same party affiliation. Logit and Generalized Linear Model(GLM) were used for each year analysis, random-effect panel logit and Generalized Estimating Equations (GEE) were used for overall panel data analysis. STATA 16.1 program was used for analysis. The main findings of the analysis are as follows. First, the pork barrel regional budget project, which occurred during the parliamentary budget deliberation process, is more likely to be designated by the Ministry of Economy and Finance as an occasional allocation project than the other increased project. Second, the pork-barrel regional budget project, which occurred during the parliamentary budget deliberation process, showed a higher ratio of unused budget and a lower execution rate compared to the other increased projects. Third, the moderation effect of political pressure could be confirmed in the relationship between pork barrel regional budget and budget execution. Fourth, if the majority parties of local councils and members of the National Assembly are matched, and if the heads of local governments and the majority parties of local councils are matched, the moderation effect of political tie has been shown. It is the first implication of this study that it revealed that the budget by pork barrel, which occurs during the budget deliberation process, may also have problems in budget execution due to its characteristics and the current political budget deliberation system in the National Assembly. Next, this study reveals that the political business cycle is emerging in the process of budget formulation - budget deliberation and approval - budget execution. The second implication of this study is that it has provided empirical evidences for asserting the need for systems to make the budget process, especially the budget deliberation process transparent. The institutional alternatives to reduce the negative effects of pork-barrel regional budgets are as follows: First, in order to ensure transparency in the budget increase deliberation process, it is necessary to avoid a meeting body which is not stipulated in the National Assembly Act. Introducing a budget increase deliberation process monitoring system that makes the budget increase deliberation process transparent will be a way to ensure politicians' accountability in the budget deliberation and execution process. Second, it is necessary to extend the period of deliberation, which is currently being conducted for about 30 days. It will be necessary to provide time and physical resources to deliberate the budget practically, such as adjusting the schedule of the National Assemblys audit of state affairs or extending the schedule of the regular session of the National Assembly.