From coastal defense to coastal adaptation. The role of costal boundary lines in coastal management plans: a comparative study between Portugal and South Africa

Abstract

The link between climate change and sea level rise has long been assumed by the scientific community. Climate change has been increasing sea levels and intensifying coastal extreme weather events in duration and frequency, aggravating flood risk, which may result in permanent submersion of coastal zones. Furthermore, the world’s population has been growing, mostly in coastal zones, following a tendency that will continue in the coming decades. People and infrastructure are now more exposed and scenarios point to increasing exposure. In this regard, decision-making is now urged to respond to immediate constraints by implementing and reinforcing short- to medium-term responses through coastal defences whenever and wherever possible, while more proactive medium- to long-term coastal adaptation interventions are necessary to complement shorter-term measures. Therefore, many countries have been adopting coastal boundary lines, commonly referred to in the literature as setback lines, in their coastal management policies. Portugal referred to as a developed country, and South Africa as a developing country, both felt the need to adapt to these new challenges. Both countries have been subject to increasing coastal hazards and rising sea levels, while population in built-up areas along the coast has increased, exacerbating exposure, and consequently introduced significant changes to their coastal management policies, namely by incorporating setback lines. In order to acquire relevant information and views, semi-structured interviews were conducted with key-actors at National, Regional and Local Government levels, Academics, and Consultants, in both countries. Results suggest that different (political) backgrounds can lead to different outcomes. In Portugal, the implementation of Safeguard Lines is the responsibility of the Central Government, while in South Africa, Coastal Management Lines are a Provincial Government responsibility. Several constraints to the implementation of setback lines were identified by key-actors. In South Africa, more than in Portugal, the lack of a National Level methodological guidance raised some concerns related to the adoption of different methodologies by each Province, leading to increased implementation delays. In both countries, the national (mandatory) coverage of the lines was mentioned to be a major challenge due to restrictive and prohibitive regimes imposed by this type of lines, particularly in built-up environments. In the past, only the (few) most capacitated municipalities have adopted such coastal management measures. In both countries, key-actors have mentioned a general mistrust in Local Government due to the history of exceptions for development in restricted demarcated coastal areas. Both countries recognized the importance of public participation in the planning process through the policies in force. However, Portugal has grounded its methodology on the natural sciences and the contributions of stakeholders in this field of expertise have been reduced. South Africa had an equally solid natural science-based component, however, the social sciences component is crucial in the implementation of their lines. It should be noted, however, that both countries had limitations on the quality and availability of Geographic Information. Given this duality, it can be concluded that a "one size fits all" methodology does not apply to the implementation of setback lines in the case study countries.

A relação entre as alterações climáticas e a subida do nível do mar foi há muito tempo assumida pela comunidade científica. As alterações climáticas têm contribuído para a subida média do nível do mar e para a intensificação (duração e frequência) de eventos climáticos extremos costeiros, agravando o risco de inundação, o que poderá resultar na submersão permanente das zonas costeiras. Acresce que a população mundial tem vindo a aumentar, principalmente nas zonas costeiras, uma tendência que continuará nas próximas décadas. Pessoas e infraestruturas estão agora mais expostas e os cenários apontam para um agravamento. Neste sentido, há que tentar responder às limitações existentes, implementando e reforçando medidas de curto e médio prazo (defesas costeiras) e de médio e longo prazo (intervenções de adaptação costeiras). Assim, vários países têm adotado Faixas de Salvaguarda nas suas políticas de gestão costeira. Portugal referido como um país desenvolvido, e a África do Sul como país em desenvolvimento, sentiram a necessidade de se adaptar a estes novos desafios. Ambos estão sujeitos às vulnerabilidades costeiras e à subida do nível do mar, registando simultaneamente um aumento das áreas construídas e da população, exacerbando a exposição e originando mudanças significativas nas suas políticas de gestão costeira, nomeadamente incorporando Faixas de Salvaguarda. Com o objetivo de obter informações relevantes foram conduzidas entrevistas semiestruturadas a atores-chave aos níveis do Governo Central, Regional e Local, Académicos e Consultores, em ambos os países. Os resultados sugerem que diferentes circunstâncias (políticas) podem originar resultados distintos. Em Portugal, a implementação de Linhas de Salvaguarda é da responsabilidade do Governo Central, enquanto que na África do Sul, as Coastal Management Lines são implementadas ao nível da Província. Foram identificados vários constrangimentos à implementação das Faixas de Salvaguarda pelos atores-chave. Na África do Sul, mais do que em Portugal, a falta de uma orientação metodológica ao nível Nacional implicou a adoção de diferentes metodologias em cada Província, levando a sucessivos adiamentos na sua implementação. Em ambos os países, a cobertura nacional (obrigatória) das Faixas de Salvaguarda foi identificada como o grande desafio, particularmente em ambientes construídos, devido aos regimes restritivos e proibitivos impostos por estes instrumentos. No passado, apenas alguns municípios mais capacitados adotaram este tipo de medidas. É referida, em ambos os países, uma desconfiança generalizada relativamente ao Governo Local devido ao histórico de exceções permeáveis à construção em áreas costeiras demarcadas. Ambos os países demonstraram reconhecer a importância da participação pública nos processos de planeamento e políticas em vigor. No entanto, Portugal fundamentou a sua metodologia nas ciências naturais sendo as contribuições das partes interessadas particularmente reduzidas. A África do Sul teve igualmente uma componente sólida baseada nas ciências naturais, no entanto, a componente associada às ciências sociais demonstrou ser crucial para a implementação destas faixas. Deve-se notar, no entanto, que em ambos os casos houve limitações devido à qualidade e disponibilidade de Informação Geográfica. Dada essa dualidade de critérios, pode-se concluir que uma metodologia "one size fits all" não se adequa à implementação de Faixas de Salvaguarda nos países em estudo.